Функции правоохранительных органов в сфере природопользования и охраны окружающей среды

     Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный  срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации  или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При  исключительных обстоятельствах, требующих  немедленного устранения выявленного  нарушения, закон разрешает прокурору  устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста. Закон обязывает  о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщать прокурору  в письменной форме.

     Представление прокурора является наиболее распространенным средством реагирования на нарушения  природоохранительного законодательства. Оно вносится прокурором или его  заместителем, согласно ст. 24 Закона о  прокуратуре РФ, в орган или  должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и  подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление вносится на основе глубоко  проведенной проверки или нескольких проверок, анализа выявленных нарушений  законов и способствующих им обстоятельств. Законом установлен месячный срок для  принятия конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах  принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

     Постановление прокурора выносится, как сказано  в ст. 25 Закона о прокуратуре РФ, исходя из характера нарушения закона должностным лицом. Так, к примеру, в случае обнаружения признаков  экологического преступления им выносится  мотивированное постановление о  возбуждении уголовного дела.

     В тех случаях, когда возникает  необходимость привлечения виновного  в нарушении природоохранительного  законодательства к административной ответственности и этот вопрос не был поставлен в представлении  или другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении  производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным  лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

     Кроме того, прокуроры обязаны принимать  меры к обеспечению возмещения материального  ущерба, причиненного нарушениями природоохранительного  законодательства. Согласно ст. 27 Закона о прокуратуре РФ, прокурор вправе предъявлять и поддерживать в  суде или арбитражном суде иск  в интересах пострадавших. В последние  годы число таких актов имеют  тенденцию к росту.

     Вместе  с тем нельзя не заметить, что, предъявляя иски в суды и арбитражные суды, прокуроры нередко тем самым  подменяют другие органы. Подавляющее  число исков, если это не связано  с рассмотрением судами уголовных  дел, должны в первую очередь предъявляться  уполномоченными на то органами: комитетами по охране природы, органами здравоохранения, местными органами власти и другими. Прокурорам же надлежит предъявлять  иски преимущественно в случаях, когда это по какой-то причине  не в состоянии сделать заинтересованные органы. Они должны всячески способствовать активизации и совершенствованию  работы по возмещению материального  ущерба этими органами, поддерживать, когда это необходимо, заявленные ими иски в судах и арбитражных  судах.

     Однако  следует иметь в виду, что в  соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ, исковое заявление в  Высший Арбитражный суд РФ вправе направить только Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а в  арбитражный суд субъекта Российской Федерации — также прокурор или  заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры или их заместители (ст. 41). Это означает, что районные и межрайонные прокуроры не могут непосредственно обращаться в арбитражный суд области. В результате данная оговорка в законе несколько осложняет положение межрайонных природоохранных прокуратур. К примеру, природоохранные прокуратуры Поволжья, расположенные по всей территории, где протекает Волга и втекающие в нее другие реки, должны направлять все материалы для предъявления исков в арбитражный суд своей области сначала в Волжскую природоохранную прокуратуру, приравненную к областной.

     Ко  всему прочему прокуроры обязаны  осуществлять контроль за реализацией (исполнением) внесенных ими актов  прокурорского надзора, добиваться, чтобы содержащиеся в них требования исполнялись своевременно и в  полном объеме. При необходимости  им следует проводить контрольные  проверки фактического устранения нарушений  природоохранительного законодательства.

     Законом о прокуратуре РФ предусмотрена  ответственность за неисполнение требований прокурора.

     В настоящее время эта проблема решается следующим образом. Если требования прокурора, содержащиеся в акте реагирования, не выполняются, им ставится вопрос о  привлечении виновных к дисциплинарной или административной ответственности.

     К задачам органов прокуратуры  следует также отнести необходимость  широкого разъяснения ими природоохранительного  законодательства. Вся деятельность прокуратуры должна проводиться  в условиях гласности.

     Наиболее  активной реакции органов прокуратуры  в настоящее время требует  проблема радиоактивного загрязнения. Опасность представляют аварии, захоронение  радиоактивных отходов, нарушение  правил эксплуатации объектов и приборов с радиоактивными веществами, их хранения, перевозки и т.п.

     Особой  задачей прокуратуры является систематическая  проверка исполнения законодательства об экологических фондах, поскольку имеется множество фактов нецелевого расходования средств из этих фондов. А они, как известно, созданы для решения неотложных природоохранных задач.

     Исключительно важной задачей прокуратуры является надзор за исполнением международных  обязательств, принятых в целях решения  глобальных экологических проблем. Генеральная прокуратура РФ в  пределах своей компетенции осуществляет на основании ст. 2 Закона о прокуратуре  РФ прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных  договоров, в т.ч. и по вопросам экологической  безопасности.

     Решение всех перечисленных выше задач было бы невозможно без постоянного совершенствования  работы по руководству нижестоящими прокурорами. Генеральный прокурор РФ обязывает вышестоящих прокуроров оказывать практическую помощь городским  и иным прокурорам в организации  надзора за исполнением законов  об охране природы.

     Проверки  исполнения законов проводятся, как  сказано в Законе о прокуратуре  РФ, на основании поступившей в  органы прокуратуры информации о  фактах нарушения закона, требующих  принятия мер прокурором. Под информацией  принято понимать сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы  их представления

     За  последние годы Генеральной прокуратурой РФ с Участием природоохранных и  территориальных прокуроров были проведены  проверки исполнения законодательства, направленного на обезвреживание токсичных  отходов; предотвращения захоронения  радиоактивных и других опасных  веществ; незаконного вывоза биологических  ресурсов за рубеж; охрану морской экономической  зоны, животного мира; соблюдение водного, лесного, земельного законодательства, режима особо охраняемых территорий, законодательства о недрах, а также по преодолению последствий Чернобыльской аварии и по другим экологическим вопросам. По результатам вносились представления руководителям федеральных министерств и ведомств, информации Президенту РФ, Правительству РФ, в Федеральное Собрание РФ с постановкой конкретных вопросов об усилении контроля за соблюдением природоохранительного законодательства, устранении противоречий в законах, о разработке законодательных актов, усиливающих ответственность за экологические правонарушения.

     Все чаще прокуроры стали направлять в суды и арбитражные суды иски, связанные с загрязнением рек  стоками с городских свалок, сбросами сточных вод с превышением  предельно допустимых концентраций вредных веществ; незаконной (самовольной) порубкой леса, нарушением правил рыболовства, санитарных правил в лесах и т.д. Стали весьма распространенными  иски прокуроров о признании недействительными  актов органов местной власти управления. Главы администрации, случается, открыто нарушают экологическое  законодательство. Например, в г. Белгороде  было принято незаконное постановление: "О закреплении охотничьих угодий за обществом охотников и рыболовов" (в местах, которыми не вправе распоряжаться  местная администрация).

     Органами  прокуратуры только в 1994 г. выявлено 13587 нарушений природоохранительного  законодательства, отменено 2112 незаконных правовых актов, принятых органами власти субъектов федерации. Наиболее характерными экологическими нарушениями являются:

     — выдача разрешений на размещение экологически опасных объектов в запретных  зонах;

     — изъятие особо охраняемых природных  территорий и лесов первой группы под застройку;

     — необоснованное освобождение от платы  за загрязнение природной среды;

     — выдача незаконных разрешений на эксплуатацию природных ресурсов;

     — использование денежных средств  экологических фондов на цели, не связанные  с охраной природы;

     — присвоение функций и компетенции  федеральных органов органами субъектов  Федерации.

     К сожалению, не всегда еще по материалам прокурорских проверок по сведениям, поступающим  из контролирующих органов, при наличии  признаков преступления возбуждаются уголовные дела. Кроме того, в  случае отказа в возбуждении уголовного дела нередко не оповещаются органы экологического контроля для привлечения  нарушителей природоохранительного  законодательства к иным видам ответственности. В результате они остаются безнаказанными.

     В рамках единой системы органов прокуратуры  России наряду с территориальными прокуратурами, сложились и функционируют специализированные природоохранные прокуратуры.

     Начало  создания системы природоохранных  прокуратур относится к периоду 1985—1986 гг., когда надвигающийся экологический  кризис и Чернобыльская трагедия вынудили государство усилить контроль за исполнением природоохранительного  законодательства. Были приняты меры к совершенствованию прокурорского  надзора в экологически неблагополучных  территориях, увеличена штатная  численность прокурорских работников, создана Каспийская бассейновая  прокуратура (на правах областной), а  также межрайонные прокуратуры  на Байкале (Восточно-Байкальская, Западно-Байкальская), в Хабаровском и Приморском краях, в Сахалинской и Камчатской областях.

     Создание  и деятельность природоохранных  прокуратур, особенно на этапе их становления, сопровождалось определенными сложностями  организационного порядка, связанными с разграничением объектов надзора  и подследственностью. Некоторые  неувязки сохраняются и сегодня. Тем не менее, десятилетний опыт показал  жизнеспособность и более высокую  результативность природоохранных прокуратур в сравнении с аналогичной надзорной деятельностью территориальных прокуратур.

     Образование специализированных надзорных структур в сфере экологии позволило обеспечить:

     — заметную самостоятельность и независимость  прокуроров от местной власти и ведомственного влияния в принятии решений по вопросам исполнения природоохранительного  законодательства;

     — большую координацию и согласованность  следственно-прокурорских действий в  регионах, охватывающих несколько административно-территориальных  единиц;

     — усиление взаимодействия с п8риродоохранными  и контролирующими органами в  обеспечении исполнения экологического законодательства;

     — повышение компетентности и качества прокурорского надзора за счет целенаправленной специализации кадров.

     Активность  реагирования специализированных прокуратур на нарушения природоохранительного  законодательства по всем учитываемым  статистическим показателям уже  на начальном этапе оказалась  уже в несколько раз выше, чем  у территориальных прокуратур. 

IV. Экологические функции таможни, суда и арбитражного суда

В механизме  правоохранительных органов, выполняющих  функции охраны окружающей природной  среды арбитражный суд занимает особое место, если производственно-хозяйственная  деятельность является основным источником деградации окружающей среды, то арбитражный  суд, рассматривающий имущественные  споры о возмещении вреда, причиненного природной среде, призван активно  содействовать укреплению экологического правопорядка и гармонизации взаимоотношений  общества и природы. По Закону РСФСР  от 04.07.1991 г. об арбитражном суде, на основании ст. 3 «задача арбитражного суда - защита охраняемых законом прав и интересов организаций, граждан, содействие правовыми средствами соблюдению законодательства и укреплению законности в экономических отношениях».

Споры, возникающие в области охраны окружающей природной среды и  рационального использования природных  ресурсов, обеспечение экологической  безопасности в связи с производственно-хозяйственной  деятельностью, рекреацией либо запретом их, также являются предметом рассмотрения арбитражного суда. Их особенность  в том, что они направлены на защиту неэкономических интересов ресурсопользователей, а на охрану и возмещение экологических  интересов общества в чистой здоровой и продуктивной природной среде. Органическая взаимосвязь с хозяйственными интересами природопользователя диктует  необходимость рассматривать такие  споры в одном органе, которому подсудны вопросы охраны интересов  экономического и экологического характера.