История экологического законодательство

  О первом специальном указе, возможно регламентирующем рыболовство, известно из местной ростовской летописи, где отмечено, что в 1632 г. вышел указ царя Михаила Федоровича, который определял порядок рыбной ловли в озере Неро. К сожалению, текст этого указа до нас не дошел.

  В царском указе 1676 г. о порядке  ловли рыбы в Плещееве озере в Переяславле-Залесском были использованы основные способы правовой регламентации рыбной ловли, направленные на сохранение породы: запрет ловли мелкой сельди, ловля сельди большими образцовыми неводами, временный запрет ловли сельдей. Нарушителей указа подвергали смертной казни. Это говорит о том внимании, какое уделяло дворцовое ведомство сохранению рыбного деликатеса для царского стола.

  «Организованную»  рыбную ловлю можно было регламентировать и контролировать, но эти запретительно-охранные меры не работали в оброчных и откупных водных и других угодьях, где население бесконтрольно ловило рыбу «на себя и на продажу».

  Одной из интересных страниц истории российского  законодательства являются указы по защите окружающей среды в зоне проживания человека. Известно, что в Средневековье эпидемии различных болезней являлись величайшим бедствием для населения. В России, как уже отмечалось, борьбу с мировыми «поветриями» вели при помощи лесных засек, а также застав для воспрепятствования передвижения людей во время эпидемий.

  В обычные (неэпидемные) годы за санитарным, противопожарным, общественным порядком в городах, сельской местности следили  выборные десятские и сотские, а  в крупных городах (Москве) этим занимались специальные объезжие головы, курсирующие  по улицам и площадям с командой из стрельцов.

  В Петровском указе от 1699 г. наказание  за невыполнение санитарных норм в  Москве (за невывозку мусора со своих  дворов) ужесточалось: виновных подвергали битью кнутом и штрафу в Земском  приказе.

  Таким образом, изучение древнерусского и средневекового законодательства, связанного с использованием природной среды, позволяет сделать следующий вывод: о правовой охране природы как таковой на данном этапе говорить не приходится. Сложившейся ситуации способствовали следующие причины: во-первых, основным занятием населения являлось земледелие, поэтому за рамками правовой регламентации государства оставались такие промыслы, как бортничество, собирательство и т.п. Во-вторых, антропогенное воздействие на природу при этом было незначительным. В-третьих, право тех времен было ориентировано на хозяйственную деятельность с сезонными циклами и с местными природными условиями. В-четвертых, политические, социальные, военные и экологические потрясения, которыми была богата история России, отодвигали на задний план природоохранную деятельность государства. В-пятых, природоохранная практика государства сводилась к защите владельческих прав на природные объекты.

  Дифференциация  охранных мер в отношении различных  природных объектов более четко стала проявляться в конце XVI - начале XVII вв., что было обусловлено прагматическими соображениями. Особое внимание государство уделяет защите лесных массивов - основного природного богатства страны. Особенности законодательной регламентации охоты, рыбной ловли и лесопользования до середины XVII в. объяснялись исключительно экономическими и демографическими факторами (ростом народонаселения, успехами освоения окраин и др.). Основной массив природоохранного законодательства составляет локальные нормативные акты. Общероссийское природоохранное законодательство в наиболее полном виде оформилось в Соборном Уложении 1694 г. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2 Законодательсво в период с начала XVIII века до 1917 года

Несомненной особенностью развития природоохранного законодательства в XVIII - XIX веках явилось принятие различных законодательных актов, скажем современным языком, региональной направленности.

Основными формами закона в XVIII в. становятся собственно законы, уставы (специальные узаконения), артикулы (военно-уголовные законы), регламенты и учреждения (учредительные акты), указы, манифесты.

Процесс развития капиталистических отношений  в России способствовал резкому  усилению эксплуатации растительных, минеральных и биологических  ресурсов государства. Рост производительных сил выражался прежде всего в строительстве и функционировании предприятий, связанных с топливной технологией (металлургическое, керамическое, стеклодувное, поташное, винокуренное, солеваренное и другие производства). Эти предприятия не только поглощали источники энергии (древесину, уголь, торф) в огромных количествах, но и засоряли отходами и вредными выбросами воздушное пространство, землю и водоемы, что приводило к постепенному обезлесиванию окружающей территории, изменению ландшафтов, уничтожению фауны.

В то же время налоговая политика государства  и интересы дворян-крепостников вынуждали  крестьян на сезонное отходничество  для заработков на выплату государственных  податей и помещичьих оброков.

Первым  законодательным актом XVIII века по защите леса, действовавшим, впрочем, на местном уровне, был указ от 30 марта 1701 года, запрещавшим в уездах около Москвы, где находились реки, удобные для сплава леса в столицу, расчищать (то есть сводить) лесные участки под пашни и покосы ближе 30-верстного расстояния от сплавных рек66. Последние тем самым предохранялись от обмеления, а ландшафты - от оскудения. Этим же указом для заготовки дров в Москву предписывалось, в целях сохранения леса пользоваться пилами, а не топорами, так как при пилке леса опилок получалось гораздо меньше, чем при рубке щепы⁶.

Практическая  организация охраны заповедных лесов  при Петре I осуществлялась выборными  надзирателями из дворян, а также  из обывателей и служилых людей. В  помещичьих угодьях, где находились заповедные леса, должность надзирателей возлагалась на приказчиков или старост. Надзиратели снабжались специальными штемпелями своих губерний для клеймления деревьев, разрешенных на вырубку для государственных нужд. Надзор за лесом возлагался также на городских воевод, которые обязаны были принимать меры к истреблению хищных лесных животных (волков, куниц, хорьков и т. д.)

До Петра I в России не существовало специального государственного учреждения, занимавшегося  охраной и использованием заповедного  леса. Император Петр I поручил вначале управление лесами морскому приказу (1700 - 1707 г.), а затем канцелярии военно-морского флота (1707 - 1722 г.). В 1722 году им был издан Указ о создании специального учреждения - вальдмейстерской канцелярии при Адмиралтействе.

Однако, величина заповедных лесов и неудобства вывоза леса из дальних мест для нужд Адмиралтейства склонили правительство Екатерины I в 1726 году упразднить институт вальдмейстерства, а охрана лесов передавалось воеводам. Заповедными пределами признавались 15 верст от основных рек центральной и северо-западной России и в большинстве мест допускалось свободная (без ограничений) рубка леса.

Вскоре, через 6 лет при императрице Анне Иоанновне, институт вальдмейстеров был  восстановлена, а в 1732 году разработа¬на инструкция по образцу бывшей петровской, регламентирующая их деятельность76. В дальнейшем, с 1765 года заповедные леса, которые стали называться корабельными, были переданы в Экспедицию генерал-интен-данта при Адмиралтействе, затем, с 1782 года - в ведомство директоров экономии при Казенных палатах, далее, с 1798 года - в Лесной департамент при Министерстве финансов, затем, с 1811 года - в Департамент государствен-

ных имуществ и, наконец, с 1837 года - в Министерство государственных имуществ⁷.

На дальнейшую эволюцию лесоохранного законодательства положительно повлияло разработка проекта устава о лесах в 1786 году, которая велась с привлечением крупнейших ученых, в частности, академика П. С. Палласа. Но работа по его созданию была прервана и лишь отдельные фрагменты этого проекта вошли частично в два указа от 28 марта 1786 года. В них губернаторам северной и средней полосы России предписывалось описывать, обмежевывать и разделять на части государственные леса до издания лесного устава. Указы содержали отдельные части проекта лесного устава. Это касается, например, той части проекта устава о лесах, в которой предусматривалось правильное устройство государственных лесов, их эксплуатация, охрана и воспроизводство. Однако на частновладельческие леса его положение и правила не распространялись.

К лесозащитным мероприятиям, регламентируемым законодательством, относились также меры противопожарной  охраны, меры по восстановлению леса и  рациональному лесопользованию. В 1722 году Петр I издал указ о запрещении разводить огонь «около деревьев стоячих и лежачих ближе двух сажен». При выжигании леса или травы в степях под пашню лица, производившие выжигание, должны были иметь при себе «огнегасительные снаряды» и не допускать распространения огня сверх выжигаемого пространства. В случае пожара в лесу или в степи жители 10-верстной округи должны были этот пожар ликвидировать. Аналогичные положения воспроизводились и в последующих указах с теми или иными изменениями. Например, не разрешалось разводить огонь на лесных дорогах, при выжигании травы в степи предписывалось выжигаемые места «обводить» рвами и бороздами, пастухам не разрешалось разводить в лесу огонь, а скотопромышленникам (при перегоне скота) разрешалось это делать только днем. Надзор за выполнением противопожарных правил в лесах возлагался, как правило, на лиц, призванных осуществлять общий надзор и охрану лесов.

При императрице  Анне Иоанновне из Германии были приглашены в Россию специалисты по разведению дубовых лесов - форстмейстеры. Сочетание охранных, противопожарных, лесовосстанови-тельных мер и правильного порядка лесопользования в государственных и некоторых частных лесных угодьях свидетельствовало об определенной направленности законодательной политики в отношении лесных богатств страны. Однако не все законы, были нацелены на защиту леса.

В последней  четверти XVIII века под влиянием развития экономической, философской и общественно-политической мысли, проповедующей защиту прав личности во всех сферах жизни, в центре внимания оказались проблемы собственности.

Указ  Екатерины II от 22 сентября 1782 года «О распространении права собственности владельцев на леса в дачах их растущих» отменил указы Петра I об охране заповедных лесов в частных владениях. В нем говорилась : «Все леса, растущие в дачах помещичьих... оставить в полную их волю, хотя бы оные до сего и заповедными признаваемы были. Позволяем каждому как внутри государства всякие деревья продавать, так и вне государства оные выпускать». Рыночный спрос на ценные породы деревьев стимулировал законную вырубку дуба на продажу в помещичьих имениях и самовольную - в государственных лесах. Уже через 8 лет после этого указа многие корабельные леса на территории Европейской части России были уничтожены. При отмене крепостного права по Положению 1861 г. лесные угодья из крестьянских наделов исключались и лишь в лесистых губерниях Центра в собственность крестьянам в счет их земельного надела предоставлялись участки дровяного леса. Государственные же крестьяне с 1886 г. по правилам о «владенных записях» также получали в собственность земли и леса. Все это вело к разрушению механизмов эксплуатации и сохранения лесов на российских просторах.

Такая ситуация приводила к ощутимому  урону для лесов, что привело  к ряду негативных экологических  последствий. В 1872 г. специальная правительственная  комиссия установила, что на большей части Европейской территории России произошло иссушение и обмеление источников и рек и как вследствие - изменение влажности климата из-за массовой вырубки лесов. Выводы комиссии подтолкнули издать закон от 31 марта 1888 г. «О взысканиях и наказаниях за похищение и самовольную порубку чужого леса, а также о преследовании виновных в сих проступках», который ужесточил наказания, применяемые к порубщикам леса по Уставу о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (1864 г). Закон предусматривал большие штрафы с виновных и тюремное заключение до 6 месяцев. При этом была упрощена процедура оформления протокола задержания виновных он мог составляться членами лесной стражи без сельского старосты и даже без понятых. В том же 1888 г. 4 апреля был принят закон «О сбережении леса»⁸. По нему леса Российской империи делились на защитные и незащитные (водоохранные), причем охранные меры и ограничения для незащитных лесов не распространялись на частные леса в 31 губернии («впредь до времени»), что подрывало эффективность нового лесоохранного закона. Кроме того, в нем не было четко определено, что такое «опустошительная рубка». К положительным моментам закона относились требования о запрете росчисток лесной почвы без достаточных на то оснований и о составлении «упрощенных планов» лесных дач для владельцев. Законом предписывалось создание лесоохранных губернских комитетов из 10 должностных лиц местной администрации, в обязанность которых вменялось обеспечение охраны леса. Однако механизм выделения средств для практической работы этих комитетов закон не предусматривал. Все же, несмотря на отдельные недостатки закона, он внес кардинальные изменения в правовое регулирование лесоохраны. Отныне этим законом охранялись все леса, независимо от их принадлежности (государственные, частные, общественные)100. По Закону 1888 г. было осуществлено устройство защитных лесов на площади более 572 тыс. дес, водоохранных на площади более 733 тыс. дес. Прекращены опустошительные вырубки на пространстве 3,7 млн. дес.

Законодательные лесозащитные меры свидетельствовали о желании правительства остановить уничтожение лесов, по на практике его не удавалось осуществить.

Однако  на практике весь богатый более чем 200-летний опыт лесоохранного законодательства с его положительными моментами (строгостью наказания, учетом местной природно-географической специфики, научной обоснованностью охранных мер и т.д.) оказался бессильным перед «золотым тельцом» наживы. Несмотря на это, следует отметить, что лесное законодательство России в XVIII — XIX вв. развивалось динамично. Только вот вопросы рационального использования и охраны лесов занимали в нем незначительное место⁹.