Анализ практики бюджетного регулирования в системе органов внутренних дел, судебной и уголовно-исполнительной системах

]производство  правовых норм;

]надзор за  соблюдением норм и выявление  нарушителей;

]судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;

]исполнение  судебных решений, а также решений  других уполномоченных органов,  включая осуществление наказаний.

Каждый из этих компонентов может рассматриваться  как особый вид услуги. С точки  зрения государственного финансирования это означает, что можно финансировать каждый компонент в отдельности, независимо друг от друга. Так, практически, в России сейчас и происходит. Для финансирования надзора за соблюдением норм и выявления нарушения средства выделяются Генеральной прокуратуре и МВД; для судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов - Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Судебному департаменту при Верховном Суде РФ и Высшему арбитражному Суду РФ; для исполнения судебных решений - Минюсту. Как распорядители средств все указанные институты равноправны.

Распорядители средств (линейные министерства) «конкурируют»  между собой за бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми  бюджетополучателями и планируют  свои расходы в рамках отпущенных им Министерством финансов лимитов. При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств лучше других знают потребности своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить оптимальные варианты распределения ресурсов внутри нее.

В таблицах 2.1 и 2.2 представлена доля расходов федерального бюджета за период 1998-2003 гг.

 

Таблица 2.1

 

Структура расходов федерального бюджета в 1999-2001 годах

 

Направление расходов	1998		1999			2000			2001
	млрд. руб.	% к итогу	млрд. руб.	% к итогу	изменение %	млрд. руб.	% к итогу	изменение %	млрд. руб.	% к итогу	изменение %
расходы всего	472,7	100	666,9	100	-	1029,2	100	-	1342,4	100
процентные расходы (обслуживание государственного долга	148,7	31,5	162,9	24,4	0,78	257,8	25,1	1,04	231,7	17,1	0,68
непроцентные расходы, в т.ч.	323,5	68,5	504,0	75,6	1.10	771,4	74,9	0,99	1110,5	82,9	1,09
государственное управление	10,9	2,30	14,8	2,2	0,97	252	2,4	1,09	42,0	3,1	1,26
национальная  оборона	65,1	13,8	115,6	17,3	1,26	191,7	18,6	1,06	246,7	18,4	0,99
правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности	33,5	7,1	55,6	8,3	1,18	105,4	10,2	1,23	148,7	11,1	1,08
промышленность  энергетика, строительство	15,5	3,3	17,1	2,6	0,78	35,1	34	1,33	44,2	3,3	0,97
сельское хозяйство  и рыболовство	4,7	1,0	8,8	1,3	1,32	13,4	1,3	0,98	23,7	1,8	1,38
социально-культурные мероприятия (социальные услуги)	61,7	13,1	85,1	12,8	0,98	134,3	13,1	1,02	204.1	15,2	1,16
Финансовая помощь бюджетам других уровней	114,5	11,6	109,0	9,3	0,8				248,3	18,5

Источник: Фонд Либеральная миссия// www.liberal/

 

Мы видим опережающий  рост (увеличение доли в расходах), а  стало быть, и фактический приоритет  расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности. С 20,3% расходов федерального бюджета  в 1998 году доля этих статей в 2001 году выросла до 29,5%. Эта тенденция продолжается в 2002-2003 годах: в 2003 году по этим двум статьям рост составил 33,8% при том, что в целом расходы выросли на 11,4%.(табл.2.2)

Таблица 2.2

Структура расходов федерального бюджета в 2001-2003 годах

Направление расходов	2001	2002 - закон		2003
	млрд.руб.	млрд.руб.	прирост к 2001, %	млрд.руб.	Прирост к 2002, %
расходы всего	1342,4	2106,0	59,6	2345,6	11,4
процентные расходы	231,7	285,0	23,0	277,5	- 2,7
государственное управление	42,0	56,7	35,0	66,5	17,3
национальная  оборона	246,7	273,5	10,9	345,7	26,4
правоохранительная  деятельность и обеспечение безопасности	148,7	167,8	12,8	244,6	45,8
Фундаментальная наука и содействие НТП	23,7	32,9	38,8	40,2	22,2
промышленность  энергетика, строительство	44,2	62,2	42,3	62,9	1,1
сельское хозяйство  и рыболовство	23,7	26,8	11,3	30,0	11,9
образование	54,5	80,9	48,4	97,6	21,0
здравоохранениеи  физ.культура	23,1	31,9	38,1	39,3	23,2
социальная политика	112,3	98,0	- 12,8	150,7	53,8
финансовая помощь бюджетам других уровней	248,3	597,7	140,7	711,4	19,0
в т.ч. средства передаваемые внебюджетным фондам	-	332,3	-	416,9	25,5
-без средств  внебюджетных фондов		265,4	6,9	295,4	11,3

Источник: Фонд Либеральная миссия// www.liberal/

 

Приоритет силовых  структур выражен более чем убедительно. Однако существующая в настоящее время в России система финансирования «производства правопорядка», к сожалению, не дает возможности ответить на главный вопрос, являются ли пропорции финансирования различных элементов данной услуги результатом сознательного выбора общества или исключительно политического торга заинтересованных министерств. В табл. 2.3 представлены данные об общих, подушевых и относительных расходах на различные компоненты услуги правопорядка.

 

 

Таблица 2.3.

Расходы на различные компоненты услуг по производству правопорядка (2000 год)

	Расходы федерального бюджета (в тысячах  рублей)	Расходы в подушевом исчислении (в рублях)	Доля в совокупных расходах (в процентах)
Суды	8 277 894	56,73	14,37
Органы внутренних дел, органы прокуратуры	31 467 600	215,64	54,63
Уголовно-исполнительная система	17 855 600	122,36	31,00
Итого	57 601 094	394,73	100,00

 
Источник: отчет Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета  в 2000 году.

Существуют весьма примечательные различия в том, как страны с высоким и низким подушевым доходом распределяют ресурсы между различными элементами «производства правопорядка».

Обобщенные данные о средних подушевых расходах 11 развивающихся и 15 промышленно  развитых стран на полицию, суды и  уголовно-исправительную систему показывают, что в развитых странах на душу населения в среднем приходится 76 долларов, истраченных на полицию, 22 доллара - на судебную систему и 11 долларов - на уголовно-исполнительную систему. В развивающихся странах это соотношение выглядит следующим образом - 52 доллара, 1 доллар и 10 долларов.

Совершенно очевидно, что промышленно развитые страны придают большее значение, чем  развивающиеся, финансированию судебной системы. Справедливая и независимая  судебная система требует достаточного финансирования для привлечения компетентного персонала, устойчивого к коррупции.

Серьезным недостатком  действующей системы финансирования органов правопорядка в России можно  признать то обстоятельство, что оно  не учитывает комплексный характер услуг, предоставляемых общественным сектором. Это можно проиллюстрировать следующими примерами. Увеличение расходов на профилактику правонарушений должно в перспективе приводить к уменьшению затрат на судопроизводство и уголовно-исправительную систему. Затраты на разработку и внедрение в практику нормы, допускающей досудебную сделку (судья может назначить наказание без процесса, если обвиняемый признает вину, а обвинитель, потерпевший и защитник согласны), должны сокращать расходы на судебные процессы.

Еще один серьезный  недостаток существующей системы финансирования состоит в том, что она ориентирована  на содержание сети учреждений, а не на производство собственно услуги общественного  сектора, при этом средства выделяются преимущественно на текущие нужды, а капитальные нужды остаются без адекватного финансирования. Это верно как для судебной системы, так и в отношении уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел.

Далее. Существующая система финансирования не опирается  на многолетнее планирование.

И, может быть, главный недостаток заключается  в том, что эта система обеспечивает постоянный рост издержек на «производство  правопорядка» без повышения  качества услуг.

Проиллюстрируем эти положения примерами из практики бюджетного регулирования органов правопорядка.

 

 

2.2.2.Методы  бюджетного регулирования судебной  системы 

История организационного обеспечения деятельности судов, или, по другому существующему определению, административного управления в  сфере правосудия, по-своему отражает сложность проведения судебной реформы в современной России.

На протяжении длительного периода - со времен СССР - вопросы организационного обеспечения  деятельности федеральных судов  общей юрисдикции находились в ведении  Министерства юстиции и в силу широкого круга решаемых им задач оставались на периферии интересов ведомства. При этом суды находились в зависимом положении и фактически никак не могли контролировать своего «куратора», в первую очередь в вопросах финансово-экономических.

С началом крупных  социально-экономических преобразований в стране эта проблема начала приобретать принципиальный характер. Конституцией Российской Федерации, вступившей в действие 25 декабря 1993 года, был провозглашен принцип разделения властей и, соответственно, независимости судебной власти. Формально закреплялись и гарантии финансовой достаточности функционирования судебной системы, поскольку в ст. 124 Конституции прямо указывалось на то, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия. Тем не менее эти государственные гарантии независимости судебной власти во многом носили декларативный характер, поскольку суды по-прежнему оставались под попечительством исполнительной власти.

Такое положение, сохранявшееся вплоть до 1998 года, на практике приводило к ограничению материальной независимости судов, оставляя возможность для определенного влияния на их процессуальную деятельность.

Кроме того, в  первые годы реализации судебно-правовой реформы, концепция которой была принята в 1991 году, отчетливо выявилась и другая проблема. Энергичное продвижение в правовом поле (в частности, в этот период был принят ряд основополагающих для деятельности судебной системы законодательных актов) на определенном этапе перестало подкрепляться необходимой материальной поддержкой судов со стороны государства. Например, к середине 1990-х годов в судах была повсеместно распространена практика, когда любому обратившемуся гражданину предлагали к заявлению приложить несколько конвертов, поскольку даже на рассылку повесток у судов не было денег. Известны случаи, когда даже в судах областного звена местные коммунальные службы отключали телефоны и тепло - за «неуплату» соответствующих услуг.

В результате ситуация с обеспечением деятельности федеральных судов общей юрисдикции не только вошла в противоречие с международными нормами и принципами, но и значительно ухудшила условия для полного и независимого осуществления правосудия и его доступность для рядовых граждан.

Таким образом, все очевиднее становилось, что серьезную роль в реализации судебной реформы, создании эффективной судебной системы играют как совершенствование законодательства, стремление к высоким правовым стандартам, так и далеко не в последнюю очередь материальные источники, эффективное управление ими. Этот резерв можно было использовать только за счет создания принципиально новой системы организационного обеспечения деятельности судов. Именно по этому пути пошли Верховный суд Российской Федерации и судейский корпус новой России. В марте 1994 года на III внеочередном съезде судейское сообщество Российской Федерации выступило за кардинальное изменение подхода к организационному обеспечению работы судов и поставило в практическую плоскость вопрос об образовании судебного департамента. В дальнейшем эта идея получила развитие в декабре 1996 года на IV чрезвычайном съезде судей и нашла свое законодательное воплощение в ст. 31 федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Само понятие «Судебный департамент» стало легитимным. А главное предназначение создаваемого федерального государственного органа представлялось в том, чтобы он взял на себя решение всех проблем организационного обеспечения деятельности судов, избавил судейский корпус страны от несвойственных ему функций и забот, отвлекающих его от высокого предназначения, вывел суд на подобающее место в государстве и обществе.