Анализ практики бюджетного регулирования в системе органов внутренних дел, судебной и уголовно-исполнительной системах

Условия, в которых  создавался и начинал свою деятельность Судебный департамент, оказались предельно сложными. Задолженность федерального бюджета судебной системе достигла астрономической суммы, причем механизм ее возвращения выработан не был. Кредиторская задолженность судов перед поставщиками теплоэлектроэнергии и за коммунальные услуги возрастала в геометрической прогрессии. Каждое третье здание суда не соответствовало стандартам правосудия. Практически на мертвой точке застыл крайне актуальный вопрос об увеличении штатной численности судей, из-за чего их нагрузка запредельно возросла. В целом нужды судебной власти удовлетворялись не более чем на четверть от реальной необходимости, а финансирования судов хватало в основном только для выплаты зарплаты судьям и работникам аппаратов судов. Кроме того, начиная деятельность по обеспечению интересов судейского корпуса, Судебный департамент одновременно создавал свой центральный аппарат и форсировал построение системы территориальных органов в субъектах Российской Федерации. Положение усугублялось сложнейшей экономической ситуацией в государстве, вследствие которой в 1998 году правительство Российской Федерации сократило финансирование федеральной судебной системы на 26,2 процента. Поскольку такая корректировка противоречила действующему законодательству, вопрос был внесен для рассмотрения Конституционным судом Российской Федерации, обязавшим правительство восстановить финансирование судов в соответствии с требованиями Конституции.

В целом в  течение 1998-2002 годов тенденция улучшения  ресурсного обеспечения судов не только отчетливо наметилась, но и закрепилась. Достаточно, например, сказать, что за этот период общий объем бюджетного финансирования судебной системы, осуществляющегося через Судебный департамент, увеличился более чем в четыре раза: с 3,9 миллиарда рублей в 1998 году до 17,4 миллиарда рублей в 2002 году. Более чем на 30 процентов возросли бюджетные ассигнования в 2003 году38.

Однако сложившаяся  к настоящему моменту система  финансирования судебной власти до сих  пор не обеспечивает эффективного использования  государственных средств, консервирует существующие проблемы.

Серьезной проблемой  современной России является, в частности, существование теневой юстиции. Ликвидация теневой юстиции выдвигается  в качестве одной из целей судебной реформы.

При определении  бюджета судебной системы применяется, прежде всего, метод переходящих расходов, нормативный метод, программно-целевое финансирование, субсидии, дотации и другие. Например, метод переходящих расходов предполагает следующие шаги: объем финансирования судебной системы фиксируется и утверждается Государственной думой на среднесрочный период по представлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный комитет, минуя правительство) и автоматически возобновляется на протяжении этого периода; распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение главных распорядителей; органы судебной власти берут на себя обязательства по обеспечению минимальных стандартов процедурной эффективности (например, по срокам рассмотрения дел). Контроль за соблюдением указанных обязательств производится в процессе утверждения финансирования на следующий среднесрочный период.

В последние  годы на финансирование судебной системы  стабильно расходовалось чуть менее  одного процента от общих расходов федерального бюджета. Однако принципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебной системе не гарантирован и его нужно «выбивать» ежегодно.

 

2.2.3.Финансы  уголовно-исполнительной системы

 

Помимо финансирования из федерального бюджета, уголовно-исполнительная система (УИС) пользуется значительной косвенной поддержкой государственных и местных властей в виде налоговых льгот, бесплатных поставок продукции и прочее. Вместе с тем в рамках УИС производится заметная доля ВВП. Наконец, функционирование системы порождает многочисленные как позитивные, так и негативные внешние эффекты.

Несмотря на известное улучшение с 2000 года ситуации с текущим финансированием УИС  из федерального бюджета, есть все основания  утверждать, что нынешнее состояние  системы не только не позволяет ей выполнять возложенные на нее функции, но и порождает новые проблемы, такие как рост криминализации общественной жизни и обострение эпидемиологической обстановки. Во многих аспектах деятельность УИС не отвечает принятым Россией международным обязательствам и признаваемым нашей страной стандартам.

За последние 10 лет количество заключенных в  России колебалось в пределах 0,9-1,1 миллиона человек, т. е. на уровне 0,6-0,7 процента общей  численности населения (один из наиболее высоких уровней карцеризации в  мире). Если же учесть средние сроки заключения, то окажется, что через места заключения проходит около двух миллионов человек в год39 (преимущественно мужчин), что составляет уже три процента населения трудоспособного возраста.

В настоящее  время УИС представляет собой  сложную, разветвленную структуру, которая с августа 1998 года функционирует в рамках Министерства юстиции РФ. Помимо основных, пенитенциарных, функций система занимается производственной, оперативно-розыскной деятельностью, санитарно-профилактической работой среди осужденных.

Производственный  сектор УИС играет заметную роль в  народном хозяйстве России - по некоторым  оценкам он производит около двух процентов ВВП. Сформировавшийся тюремно-производственный комплекс в настоящий момент оказывает  колоссальное влияние на все стороны деятельности УИС.

Система УИС  в России находится в стадии реформирования. Основополагающим документом для реформирования УИС является Федеральная целевая  программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002–2006 годы», которая предусматривает существенное увеличение расходов на УИС, в первую очередь на строительство и реконструкцию СИЗО и тюрем, а также на строительство жилья для персонала. Решение проблем, стоящих перед УИС, только за счет увеличения финансирования станет тяжелым бременем для федерального бюджета. Необходимая предпосылка кардинального улучшения ситуации в УИС - реформирование системы уголовного правосудия, в первую очередь следствия и судебной системы, а также пересмотр государственной политики в области карцеризации, направленный на решительное сокращение численности тюремного населения.

Финансирование  текущей деятельности УИС из федерального бюджета производится по разделу 05 функциональной классификации расходов федерального бюджета «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», подраздел 03 «Уголовно-исправительная система».

Начиная с 2002 года мероприятия по реформированию УИС  финансируются в рамках Федеральной  целевой программы «Реформирование  уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на2002-2006 годы», включающей подпрограммы: «Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции РФ, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы»; «Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002-2006 годы».

Общая ситуация с финансированием УИС за последние  несколько лет принципиально  изменилась. На смену постоянному  недофинансированию бюджетных назначений, имевшему место до 1998 года, с 1999 года пришло стабильное исполнение утвержденных объемов финансирования (см. табл. 2.4).   

Таблица 2.4

Финансирование  уголовно-исполнительной системы из федерального бюджета

Период	Утверждено (млн.  рублей)	Исполнено (млн.  рублей)	Уровень исполнения бюджетных назначений, в  процентах
1998	7 754,3	6 779,7	87,4
1999	10 373,6	10 960,5	105,7
2000	18 733,3*	18 388,3	98,2
2001	24 068	–	–
2001	11 718	11 647	99,4
2002**	33 668	33 668	100

 

* бюджетная заявка  ГУИН равнялась 21 миллиарду рублей ** уточненная роспись и фактическое исполнение расходов федерального бюджета за 2002 год. Источник: Отчеты об исполнении федерального бюджета за соответствующие годы; Бюллетень Счетной Палаты РФ №11/1999.

Прямые расходы  федерального бюджета на УИС составляют только часть того финансового бремени  по содержанию пенитенциарной системы, которое несет общество. Содержание УИС осуществляется за счет широкого спектра источников финансирования и иных форм государственной поддержки пенитенциарной системы:

†федеральный  бюджет РФ;

†бюджеты и  внебюджетные фонды субъектов РФ и муниципальных образований;

†специальные  ведомственные внебюджетные фонды, созданные на уровне ГУИН и при  территориальных Управлениях;

†доходы (прибыль, дивиденды и проч.) от деятельности предприятий учреждений УИС (в том числе дополнительные доходы, полученные за счет закупок продукции предприятий УИС по неконкурентным ценам);

†безвозмездная  передача материальных ценностей или (неоплачиваемые) поставки товаров, работ и услуг;

†спонсорская  и гуманитарная помощь (включая зарубежную);

†налоговые  льготы и отсрочки; задолженность  по уплате налогов (недоимка, штрафы и  пени) и платежей в федеральные  внебюджетные фонды;

†просроченная кредиторская задолженность учреждений и предприятий УИС.

Например, о наличии  необеспеченных расходных обязательств федерального бюджета свидетельствует  кредиторская задолженность УИС, оцениваемая  в 5 миллиардов рублей. Крупнейшими  кредиторами УИС являются дочерние компании РАО «ЕЭС» и ГУПы (железные дороги), входящие в систему МПС России. Причиной образования задолженности становятся неоплаченные поставки электроэнергии и тепла «неотключаемым» потребителям, к числу которых относятся учреждения УИС (часто технологически, через линии электропередачи, связанные с предприятиями или поселками, в которых живет персонал УИС), или не проплаченная подача спецвагонов для перевозки заключенных. Нередко такие поставки осуществлялись в виде непрозрачных (и, вероятно, взаимовыгодных) зачетных схем, предполагающих погашение задолженности федерального бюджета перед поставщиками или списание налоговой задолженности поставщиков по платежам в бюджет.40

Унаследованная  от прошлого система финансирования сейчас уже не кажется оптимальной  с точки зрения задач, решаемых пенитенциарной системой:

_финансовые  схемы, используемые в УИС,  являются непрозрачными, что создает  условия для разнообразных нарушений  и не позволяет использовать  бюджетные средства наиболее  эффективным образом;

_предпринимательская  деятельность учреждений УИС часто противоречит целям и задачам, поставленным перед пенитенциарной системой. Фактическое сращивание пенитенциарных учреждений и предприятий производственного сектора также препятствует полномасштабному переходу УИС на обслуживание в органы федерального казначейства, что порождает целый шлейф негативных последствий, включая неуплату налогов и наращивание кредиторской задолженности;

_предоставляемые  в качестве меры господдержки  производственному сектору УИС  налоговые льготы служат не интересам пенитенциарной системы, а используются для минимизации налоговых платежей конкретных бизнес-структур;

_несоблюдение  по отношению к предприятиям  УИС порядка закупок товаров,  работ и услуг, осуществляемых  для государственных нужд, установленного Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», приводит к значительному перерасходу бюджетных средств.

Порядок планирования текущих и капитальных расходов, правила и институциональные  возможности распределения ресурсов, выделяемых на финансирование УИС, в  принципе не отличаются от порядка, применяемого в иных секторах бюджетной сферы.

Эффективность бюджетных расходов применительно к УИС может быть оценена по тому, насколько результативно система выполняет возложенные на нее функции. В настоящий момент решение этой задачи усложняется тем, что функции УИС сформулированы в весьма расплывчатой и нередко противоречивой форме, а измеримые показатели эффективности расходов отсутствуют. Вместе с тем, как и в большинстве бюджетных отраслей, в УИС применяется ведомственная методика оценки качества работы руководителей учреждений УИС.

С нашей точки  зрения, для того чтобы идти к преодолению негативных внешних эффектов недофинансирования, уже сейчас необходимо: сделать, как минимум, прозрачными и оценить с позиций эффективности все действующие формы финансирования УИС; предусмотреть переход к финансированию УИС через структуры Тюремного департамента Минюста (аналог Судебного департамента Верховного Суда, через который финансируются российские суды) с использованием принципов централизованной бухгалтерии; создать механизмы жесткой обратной связи между УИС, судебной и следственной системами.

Следует также  утвердить ведомственные нормативы  расходов на УИС законодательно (по аналогии с Единой тарифной сеткой) и придать расходам на содержание заключенных статус защищенных статей (аналогично расходам на выплату зарплаты работникам бюджетной сферы). В этом случае их нарушение станет незаконным, что немедленно даст сигналы законодателям, судам и правоприменителям о необходимости смягчения законодательства и судебной практики в том, что касается тюремного заключения.

 

 

2.2.4.Методы бюджетного регулирования в системе органов внутренних дел

 
           Расходы по обеспечению правоохранительной деятельности, в соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса РФ, финансируются совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.