Бюджетное право: понятие, предмет и методы регулирования

-     равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

В рассматриваемой группе федеральным законодателем особо  выделены принципы межбюджетных отношений  субъектов РФ и муниципальных  образований, которые закреплены в  Федеральном законе «О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации»;

Принципы бюджетного процесса. К ним относятся:

-     последовательность вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти (например, ст. 184, 192 БК РФ); 

-     казначейское исполнение бюджетов (ст. 215 БК РФ);

-     ежегодность бюджета (ст. 242 БК РФ);

-     публичность и гласность (например, ст. 279 БК РФ);

-     единство кассы (ст. 216 БК РФ);

-     формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на основе единой методологии, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ (ст. 6, 65 БК РФ);

-     иммунитет бюджетов (ст. 239 БК РФ).

1.3 Бюджетные правоотношения: понятие и виды

Конституционное оформление России как федеративного государства  и признание самостоятельности  местного самоуправления определяют наличие  взаимоотношений между звеньями бюджетной системы РФ, базирующихся на правовых основах. В результате своего развития бюджетные отношения объективно требуют государственного регулирования  и становятся правоотношениями. Бюджетные  отношения обусловлены фактом существования  государства, поэтому внешне выражаются в тех формах, которые им определяет государство. В федеративном государстве  особую важность приобретают одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений, как на общефедеральном  уровне, так и субъектами РФ и  муниципальными образованиями, что  возможно только в условиях правового  оформления отношений бюджетной  сферы. Правовое оформление бюджетных  отношений означает их публичное  рассмотрение через систему представительных органов всех уровней, что позволяет  осуществлять гарантии построения бюджетной  системы на реальных федеративных началах, а не на декларативных. Именно правовая регламентация привносит в бюджетные  отношения устойчивость и гарантированность  от простого случая и произвола. В  результате правового регулирования  бюджетные отношения развиваются  как результат предметной деятельности государства.

Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями, которые отличаются от финансовых правоотношений более узкой сферой применения.

Таким образом, бюджетные  правоотношения — это вид общественных отношений, в которых посредством  специальных методов реализуется  установленная или санкционированная  государственной волей система  финансово-правовых норм в конкретные правоотношения относительно взаимодействия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований  в бюджетной деятельности.

БК РФ не дает определения  бюджетных правоотношений. Статья 1 рассматривает бюджетные правоотношения в аспекте объектов регулирования  БК РФ и построена по принципу перечисления. Бюджетные правоотношения складываются не только на основании норм БК РФ. Значительное количество бюджетных правоотношений возникает на основе ежегодно принимаемых  законов (решений) о бюджетах разных уровней, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных  органов исполнительной власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления.

На определенных стадиях  бюджетной деятельности в бюджетные  правоотношения вовлекаются все  субъекты бюджетного права. Объекты  бюджетных правоотношений также  разнообразны и включаются в сферу  правового регулирования в строгом  соответствии с бюджетно-правовыми  стадиями.

Возникают бюджетные правоотношения только на основе нормативного акта —  закона о бюджете на очередной  финансовый год. Финансовый год —  это период, в течение которого действует утвержденный бюджет. В  Российской Федерации финансовый год  равен 12 месяцам. Так как закон  о бюджете действует один год, то все бюджетные правоотношения носят периодический характер, т. е. действуют тоже один год.

Сферой возникновения  всех бюджетных правоотношений является бюджетная деятельность государства  и муниципальных образований. В  бюджетной сфере государство  посредством права устанавливает  виды доходов бюджетов, порядок их аккумулирования, определяет способы  использования и методы распределения  бюджетных средств и т. д.

Бюджетные правоотношения охватывают совокупность денежных отношений, связанных  с аккумулированием, распределением и использованием централизованных денежных фондов соответствующего территориального уровня в целях финансового обеспечения  задач и функций конкретной территории.

Классификация бюджетных  правоотношений возможна по различным  основаниям. Исходным основанием, определяющим критерием классификации бюджетных  правоотношений является трехзвенная  структура бюджетной системы  РФ, которая обусловливает деление  бюджетных правоотношений на бюджетные  правоотношения относительно федерального бюджета, бюджетные правоотношения относительно бюджетов субъектов РФ, бюджетные правоотношения относительно бюджетов муниципальных образований. Каждый из перечисленных видов обладает самостоятельностью и имеет свою специфику правового регулирования, обусловленную правовым статусом той  территории, внутри которой он складывается.

Федеративное устройство Российской Федерации является критерием  для подразделения бюджетных  правоотношений на вертикальные и горизонтальные. Первые опосредуют связи между Российской Федерации в целом, субъектами РФ и муниципальными образованиями, как  правило, на основе субординации. Вторые отражают связи между равноправными  по юридическому статусу территориями: субъектами РФ относительно друг друга  или муниципальными образованиями  соответственно. В условиях федеративного  государства вертикальные бюджетные  связи являются преобладающими. Подобная классификация, проведенная по соотношению  правового статуса участников бюджетных  правоотношений, позволяет, как бы в  срезе увидеть все виды бюджетных  взаимоотношений.

В свою очередь, вертикальные бюджетные правоотношения по конституционному статусу участников подразделяются на отдельные виды. Здесь отграничиваются  отношения в бюджетной сфере  между государственными территориальными образованиями, а также между  государственными и муниципальными территориальными образованиями. Выделенные группы бюджетных отношений называются межбюджетными правоотношениями.

Межбюджетные правоотношения отличаются от всей совокупности бюджетных  правоотношений более узким кругом участников — в них вступают только Российская Федерация, субъекты РФ и  муниципальные образования. Количественный состав участников бюджетных правоотношений позволяет выделить двухсторонние  и многосторонние бюджетные правоотношения.

По объекту правового  регулирования выделяются имущественные  и неимущественные, а также отделимые  и неотделимые от материального  содержания бюджетные правоотношения. Субъекты бюджетного правоотношения принимают  участие в распределении доходов  и расходов между различными видами бюджетов, являются участником бюджетного процесса либо получают из бюджета  денежные средства в форме бюджетного финансирования или бюджетного кредитования. Субъекты бюджетного правоотношения обладают одним или несколькими одновременно из перечисленных выше оснований.

1.4 Источники бюджетного  права

Источники бюджетного права  — это внешние конкретные формы  его выражения, т. е. правовые акты представительных и исполнительных органов государственной  власти и органов местного самоуправления, регулирующие общественные отношения  в сфере бюджетной деятельности.

Система источников бюджетного права обусловлена тем, что функции  бюджетной деятельности осуществляются всеми звеньями государственного механизма  на основе, принципа разделения властей. Это означает, что правовые акты, регулирующие те или иные бюджетные  отношения и являющиеся источниками  бюджетного права, издаются всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах соответствующей бюджетной компетенции. Следовательно, система источников бюджетного права состоит из Конституции  РФ, международных деклараций и договоров, федеральных законов, решений Конституционного Суда РФ, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных  органов исполнительной власти, органов  власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления, судебной практики.

В механизме бюджетно-правового  регулирования важное значение имеет  классификация источников бюджетного права, критерием которой служит действие правовых актов в пространстве. В этой связи выделяются нормативные  правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, и  акты, имеющие юридическую силу только в границах соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Источниками первого вида являются Конституция РФ, международные декларации и договоры, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, указы и распоряжения Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных  органов исполнительной власти. Источниками  второго вида являются конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов  РФ, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, нормативные  правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, а также нормативные  правовые акты органов местного самоуправления.

Важнейшее место в системе  источников бюджетного права занимает федеральное бюджетное законодательство, состоящее из законов, принимаемых  палатами Федерального Собрания РФ по вопросам регулирования бюджетных  отношений в соответствии с бюджетной  компетенцией Российской Федерации. Основными  законодательными актами федерального уровня, регулирующими бюджетные  отношения, являются Конституция РФ (ст. 71, 72, 101, 104, 114, 132 и др.), БК РФ, Федеральный  закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Важное место среди  источников бюджетного права занимает БК РФ, принятый впервые в истории  Российской финансовой деятельности в 1998 году. БК РФ устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Предметом регулирования  БК РФ являются отношения, возникающие  между:

1)         субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

2)         субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением.

БК РФ состоит из пяти частей, включающих 28 глав. БК РФ устанавливает  структуру бюджетного законодательства, особенности действия бюджетного законодательства во времени, нормативно определяет основные понятия и термины бюджетного права.

Отдельные главы БК РФ посвящены  установлению: компетенции органов  государственной власти и органов  местного самоуправления в области  регулирования бюджетных правоотношений, бюджетной системы РФ и принципам  ее организации, бюджетной классификации  РФ; определению перечня доходов  федерального бюджета, бюджетов субъектов  РФ и местных бюджетов; установлению перечня расходов, финансируемых  из бюджетов всех уровней бюджетной  системы.

Впервые в Российской правовой системе в структуру бюджетного законодательства включены нормы, регулирующие кредитные отношения с участием государства и муниципальных  образований. Отдельные главы БК РФ посвящены государственному и  муниципальному долгу, государственным  кредитам, предоставляемым Российской Федерацией иностранным государствам, а также долгу иностранных  государств перед РФ.

Важное значение БК РФ заключается  в регулировании им межбюджетных отношений, положения о которых  также выделены в самостоятельную  главу.

Особенностью БК РФ является комплексное регулирование всех бюджетных отношений, складывающихся на территории Российской Федерации. В  результате нормы БК РФ устанавливают  не только материальные права и обязанности  участников бюджетных отношений, но и регламентируют бюджетный процесс  относительно бюджетов всех уровней, определяют основы государственного и муниципального финансового контроля.

Несомненным достоинством БК РФ является наличие части четвертой, которая дает определение понятия  «нарушение бюджетного законодательства», устанавливает составы бюджетных  правонарушений и регламентирует порядок  привлечения к ответственности  за нарушение бюджетного законодательства.

Нормы БК РФ осуществляют детальную  регламентацию бюджетной деятельности федерального уровня, для региональных и муниципальных бюджетных отношений  определяются основы бюджетной компетенции  соответствующего территориального уровня.

Среди источников бюджетного права большое место занимают нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ. Наделение субъектов  РФ правом осуществлять правотворчество  в принятии бюджетных законодательных  актов является новеллой Конституции  РФ (ч. 4 ст. 76) и обусловлено их правовым статусом, а также разграничением бюджетной компетенции между  Российской Федерацией и субъектами РФ.

Принципиальная специфика  бюджетного правотворчества регионального  уровня проявляется в объеме регулируемых бюджетных отношений, круге лиц, на которых распространяется действие нормативного акта, структуре и содержании актов, методах правового регулирования. Законодательные акты субъектов  РФ должны соответствовать законодательству РФ и обеспечивать правовое регулирование  бюджетных отношений как в  сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (основ  бюджетной деятельности местного самоуправления), так и относительно собственных  предметов ведения.