Неформальная деятельность государства

     Параллельное  внесение удобного законопроекта. Этот метод используется с целью не допустить дальнейшее продвижение законопроекта, который не удобен лоббистам. В случае внесение в комитет Государственной Думы «неудобного» законопроекта (его могут инициировать либо конкуренты, либо депутаты с целью наживы), сотрудничающие с лоббистами депутаты вносят (если не удалось договориться об отзыве) свой параллельный законопроект. Добившись его поддержки на комитете, альтернативные законопроекты просто снимаются с рассмотрения. В итоге «свои» депутаты единолично ведут неудобную тему (а длится это может годами и, как правило, ничем не заканчивается), а отраслевые лоббисты полностью контролируют ситуацию.

     Эффект  «перегруженности». Гладкое прохождение законопроекта может быть обеспечено в том случае, если повестка дня постоянно перенасыщена вопросами. Законопроекты в таком случае практически не обсуждаются и качество принятия решений оставляет желать много лучшего.

     Эффект  благоприятного времени. Время, когда вносится законопроект, имеет большое значение.

     1. Время перед депутатскими каникулами. Наилучшее время для внесения законопроекта - последние дни работы Государственной Думы перед депутатскими каникулами. При благосклонности головного комитета и если законопроект не вызывает всеобщей аллергии, прохождение нужного решения практически гарантировано.

     2. Время перед депутатскими выборами идеально для лоббирования социально значимых проектов через депутатов одномандатников при принятии бюджета. В данном случае депутаты одномандатники заинтересованы в наращивании политического веса через «добрые дела», которые они сделали за время своей работы в Государственной Думе. Для депутатов - это прекрасная возможность за счет бюджета улучшить свой политический имидж перед избирателями, а для региональных лоббистов - получить долгожданное финансирование.

     В заключение данного направления  хотелось бы еще выделить несколько  приемов эффективного лоббирования интересов. Это подкуп и приемы насилия, к которым относятся, прежде всего, угрозы, шантаж, обман, манипулирование компроматом и пр.

     Теперь, приступим к проявлению неформальной власти в избирательном процессе.

     Для начала дадим оценку современных  выборов:

• являются свободными, но несправедливыми (при равных возможностях участия в предвыборной борьбе условия для ведения этой борьбы у различных кандидатов и партий далеко не одинаковы) 
• одностороннее освещение кампании в СМИ, в т.ч. (и прежде всего) контролируемых государством
• неравенство доступа к финансовым ресурсам
• несправедливое разрешение избирательных споров, включая применение санкций в ходе и по итогам выборов.

     На  стадии разработки Положения о выборах 1993 г. его создатели исходили из принципа минимизации контроля за СМИ. Всем партиям и кандидатам предоставлялись равные возможности для ведения бесплатной агитации на телевидении, радио и в газетах, прямо или косвенно зависящих от государства. Во-первых, любое ограничение деятельности СМИ рассматривалось ими как покушение на свободу слова — одно из главных политических завоеваний периода перестройки. Принятый в 1991 г. закон о СМИ запрещал цензуру. Во-вторых, контроль сторонников Ельцина над основными каналами телевидения сыграл немалую роль в победе президентской команды на референдуме в апреле 1993 г., освещение которого носило явно односторонний характер.

     Итак, в условиях высокой неопределенности конца 1993 г. либеральная доктрина “минимального  государства” стала “фильтром”, определившим выбор институтов, регулировавших освещение кампании и предвыборную агитацию.

     В результате проведенной в 1994 — 1995 гг. “работы над ошибками” нормы  агитации в СМИ были несколько  скорректированы и дополнены: в  частности, закон о думских выборах  вводил ограничения эфирного времени  для платной агитации.   Но главным источником информации о кандидатах и партиях была для избирателей не прямая или скрытая агитация, а программы новостей. Если в 1995 г. освещение предвыборной схватки в новостных программах имело относительно сбалансированный характер, то в дальнейшем информационные манипуляции расцвели пышным цветом.

     Успех правящей группы на выборах 1999 — 2000 гг. повлек за собой снижение уровня неопределенности. Акторы теперь могли уверенно прогнозировать последствия своих шагов, и политика институционального строительства оказалась направлена на упрочение статуса.

     Принятые  в 2002 — 2003 гг. по инициативе президентской  администрации поправки к законам  “Об основных гарантиях…” и (в  первом чтении) о СМИ квалифицировали  как агитацию практически любое упоминание партий и кандидатов, кроме официальной информации избирательных комиссий и полного перечня всех участников выборов. По сути дела речь идет о введении в действие неформального института селективного применения санкций в отношении нелояльных СМИ, партий и кандидатов. Поскольку такого рода регулирование играет на руку “партии власти”, протесты либералов и части представителей СМИ против упомянутых поправок были проигнорированы.

     Политическое  финансирование избирательного процесса

     Приступая к конструированию институтов политического финансирования, архитекторы российской электоральной реформы взяли за образец американскую модель комитетов политического действия, адаптировав ее к отечественным условиям. Согласно нормам Положения о выборах и всех последующих законов, партии и кандидаты после регистрации должны были открывать специальные банковские счета для аккумуляции средств на ведение предвыборной агитации. При этом приоритет в политическом финансировании отдавался частным источникам. Так, например, на думских выборах 1995 г. при лимите избирательных фондов партий в 2,4 млн. долл. Центризбирком выделил им лишь по 18 тыс., а остальное составили частные и корпоративные пожертвования.

     Закрепленная  в законе “Об основных гарантиях…”  и в ряде других актов схема политического финансирования была полна как “дыр”, так и сознательных умолчаний. По сути дела в ней предусматривалось регулирование лишь тех расходов партий и кандидатов, которые были непосредственно связаны с ведением предвыборной агитации. Текущая же деятельность партий, включая подготовку к выборам, стоившая несоизмеримо больше и едва ли не более значимая с точки зрения результатов кампаний, оставалась непрозрачной и неподконтрольной закону. Институциональный вакуум в этой сфере открывал широкие возможности для неформального воздействия на партии и бизнеса, и государства — от покупки мест в партийных списках до помощи в создании региональных партийных офисов.

     Наиболее  значительные институциональные изменения  в сфере политического финансирования произошли по завершении периода неопределенности. В соответствии с принятым в 2001 г. по инициативе Президента России федеральным законом, представленные в Государственной Думе партии теперь финансируются государством пропорционально доле голосов, полученных ими на выборах (характерно, что либералы выступали против введения такой нормы). Одновременно государство (через Счетную палату) обрело возможность контролировать расходование партиями бюджетных средств, что, впрочем, может быть использовано не столько в целях обеспечения прозрачности политического финансирования, сколько для селективного наказания неугодных. При этом регулирование избирательных фондов не претерпело существенных изменений, хотя поправки в избирательные законы заметно сузили поле для предвыборной благотворительности. Логично предположить, что в ближайшие годы статус-кво в данной сфере сохранится.

     Таким образом, мы видим, что эволюция институтов была во многом предопределена их выбором на начальной стадии реформ, а этот выбор, в свою очередь, обуславливался идеологиями и интересами акторов. И хотя отдельные “дыры” в законах со временем устранялись, принципиальные лакуны и умолчания стали питательной средой для возникновения и роста неформальных институтов.

     Пока  трудно сказать, будут ли нынешние неформальные институты поддерживать устойчивость российского политического режима или, напротив, создадут условия для его кризиса. Не исключено, что завершение цикла институциональных изменений 1990-х — начала 2000-х годов станет началом новых реформ, направленных на подрыв неформальных институтов.

     Сейчас  мы приступаем к рассмотрению следующего направления проявления неформальной власти – в сфере внешней политики.

     Функции Государственной  Думы в разработке и осуществлении  внешней политики

     Вопрос этот нельзя назвать праздным по многим причинам.

     С одной стороны, Госдума в соответствии с Конституцией ратифицирует международные  договоры, но с другой - она не участвует  в подготовке этих договоров.

     Анализ  ратифицированных Думой соглашений показывает, что эти соглашения касались очень важных аспектов внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности РФ на международной арене.

     Если  подготовка к ратификации международных  соглашений в основном сосредоточена  в Комитете по международным делам, то законодательная основа внешнеполитической и экономической деятельности государства готовится другими комитетами Госдумы. По мнению доктора экономических наук С.Севергина, анализ законотворческой деятельности Госдумы в области внешнеэкономической политики Российской Федерации показывает, что проводимая в этом направлении работа приобретает конструктивный, целенаправленный и долговременный характер. Это позволило уже на данном этапе заложить основу для формирования современной системы правового обеспечения конкретных направлений внешнеэкономической деятельности в условиях формирования в России рыночных отношений.

     Особым  вопросом внешнеэкономической деятельности государства остается вопрос о внешних  долгах. Представляется актуальной и  обоснованной необходимость принятия федерального закона, регламентирующего упорядочение, структурирование и управляемость процесса возврата долгов других стран, предоставление межгосударственных кредитов, а также своевременное погашение собственных долгов.

     Проблема  состоит в том, что данным вопросом целенаправленно пока занимаются только энтузиасты-любители, но не государство. На уровне федеральных властей он пока не находит ни серьезного рассмотрения, ни конструктивного стратегического решения.

     Почему  речь идет о "неформальных" методах работы? Потому, что формально - это работа депутатов со своими коллегами из других стран в международных организациях на многосторонней и двусторонней основе: Совете Европы, в Межпарламентской ассамблее, ОБСЕ, на встречах со своими коллегами из профильных комитетов и комиссий, участие в переговорном процессе, в конференциях и т.д.

     За  полгода работы Госдуме второго  созыва приходилось участвовать  в подготовке и проведении встреч с депутатами парламентов Польши, Латвии, Турции, Бенина и Словакии, с  председателем международного трибунала и в ряде других.

     Первое, что отличает российскую сторону  от партнеров по переговорам, это  то, что в абсолютном большинстве  случаев мы ограничивались информацией  о Госдуме, ее структуре, деятельности депутатских групп и фракций, законодательной деятельности.

     Исключением были переговоры в Словакии по проблемам  расширения НАТО на Восток и переговоры с представителем международного трибунала.

     Но  все наши партнеры на этих переговорах: президент Квасьневский, Председатель Национального Собрания Турции, польские и словацкие парламентарии, депутаты из Бенина - все они ставили перед собой задачу решения практических, конкретных вопросов, затрагивающих прежде всего интересы их стран: ратификацию договоров, выполнение торговых соглашений и т.д.

     Справки, подготовленные МИД для депутатов  Госдумы, носят общеинформационный характер, дают самое общее представление  о стране, ее политике и участниках переговоров. А в ряде случаев (при  встрече с турецкой делегацией) вообще никакого справочного материала не было предоставлено.

     Ни  разу на всех перечисленных встречах российской стороной не ставились конкретные проблемы, затрагивающие и выражающие политические и экономические интересы России, кроме самых общих.

     Определенная  неформальность встреч и переговоров депутатов со своими коллегами заключается в "свободе маневра", при которой депутаты всегда имеют возможность связать свою позицию с позицией партии или фракции, которые они представляют, чего лишены представители исполнительной власти.

     Всем  встречам с иностранными делегациями и политическими деятелями должны предшествовать консультации с представителями МИД, МВЭС, президентских структур и т.д. Каждая встреча и каждые переговоры должны носить целевой характер (за исключением, может быть, чисто протокольных мероприятий), что является многовековой практикой дипломатической и разведывательной деятельности государств.