Нормативно-правовой акт: понятие, виды

В соответствии с законом  о Правительстве Российской Федерации, Президенту дано право утверждать своими указами положения о министерствах, государственных комитетах и других подведомственных Правительству органах. Эти нормативные указы в случае их издания также будут являться источниками права.

Указы Президента Российской Федерации как подзаконные акты не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В противном случае действует норма Конституции и закона Российской Федерации.

Немаловажным вопросом в теории государства и права, которому я хочу уделить немного  внимания - является вопрос о соотношение  закона и указа как видов нормативно-правовых актов. Он возникал и в монархических формах правления, при конституционной монархии. Например, как соотношение указа императора и актов парламента, был актуален в Советском государстве, не менее значим и в президентской республике. Его решение - неоднозначно.

Например, при подготовке Конституции СССР 1936 года первоначально  такую форму права, как указ, предполагалось использовать для толкования закона. Затем, в окончательном виде, указ был установлен как нормативно-правовой акт, принимаемый Президиумом Верховного Советам СССР в перерывах между сессиями Верховного Совета СССР, однако с тем условием, что такие указы, если они имеют законодательный характер, должны утверждаться на последующих сессиях Верховного Совета. Первое время такая практика действительно существовала. Однако впоследствии в силу политических соображений, «неудобства» открытого обсуждения тех или иных непопулярных законов многие указы остались неутвержденными и стали играть роль законов, причем длительное время. Появились закрытые, секретные указы законодательного характера. Их ценность как оперативно принятых нормативно-правовых актов была полностью утрачена, подчас тем геноцидным, антигуманным, недемократическим содержанием, которое они, эти указы, имели.

В настоящее время проблема указа Президента и закона в России стоит иначе: вправе ли Президент вообще при отсутствии соответствующего закона регулировать те или иные важнейшие общественные отношения указами? Или указами до принятия соответствующего закона?

Указ - это акт главы государства и должен реализовывать полномочия главы государства, но подменять или даже временно замещать закон указ не может. Иначе нарушается принцип «верховенства закона» и рушится вся иерархия правовой системы, что, разумеется, имеет не только формальные последствия. Кроме этого, формального момента, происходят большие потрясения и в социальной жизни, возникают большие социальные напряженности.

На ступеньку ниже в иерархии подзаконных нормативно правовых актов стоят акты (постановления и распоряжения) Правительства Российской Федерации (большинство ненормативных правительственных актов именуется распоряжениями).

Правительство Российской Федерации издает постановления  и распоряжения. Распоряжения обычно содержат конкретные предписания, то есть являются актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного и культурного строительства. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и потому относятся к источникам права (например, постановления Правительства Российской Федерации от 15 марта 1993 года «Об утверждении условий выпуска внутреннего государственного валютного облигационного займа», от 6 апреля 1995 года «Об учреждении специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации для аспирантов и студентов государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования»).

Постановления Правительства  Российской Федерации, если они противоречат Конституции, законам Российской Федерации  и указам Президента, могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Первые две из указанных  групп нормативных актов (президентские  указы, правительственные постановления) являются общими актами, т.е. такими, которые  распространяются на всю территорию Российской Федерации и в соответствии с законом могут распространяться на всех лиц.

Указанные две группы подзаконных актов обладают значительной (преобладающей) юридической силой. С тем, однако, чтобы отграничить  их от законов, в Гражданском Кодексе  Российской Федерации они названы «иные правовые акты» (ст. 3 ГК РФ).

Правительству подчиняются  такие органы (например, Министерство финансов, Госкомимущества), акты которых  в силу их статуса тоже приобретают  межведомственное, общее значение, внешнее действие.

Наряду с нормативными актами, которые принимает Правительство  как коллегиальный орган, правовые документы в соответствии со своей  компетенцией могут принимать Председатель Правительства и его заместители.

Следующими в классификации  подзаконных нормативно правовых актов являются акты центральных органов исполнительной власти. Центральными органами исполнительной власти согласно Закону Российской Федерации о Правительстве Российской Федерации являются министерства, государственные комитеты и ведомства. Их акты обычно регулируют отношения, складывающиеся внутри систем этих органов. Но в ряде случаев им предоставляется право издавать акты, действие которых распространяется и на неподчиненные им объекты управления, а также и на граждан. Такие полномочия особенно значительны у Министерства финансов, Министерства транспорта, Центрального банка, Санэпидемнадзора и т.д. К нормативным по своему содержанию относятся, например, инструкция ЦБ РФ «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации» от 10.03.2006 года № 128-И, постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации» от 12.02.1999 года № 167.

Конституция Российской Федерации не определяет виды актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти, в силу чего единых форм правовых актов у них нет. На практике министерства чаще всего издают приказы и инструкции, государственные комитеты - приказы и постановления. Нормативными обычно являются инструкции и постановления.

С 15 мая 1992 года введена  государственная регистрация нормативных  актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих  межведомственный характер. Государственная  регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации (вопрос о государственной регистрации этих актов мной будет рассмотрен далее).

Акты министерств, государственных  комитетов и ведомств Российской Федерации могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

Кроме актов федеральных  органов представительной и исполнительной ветвей власти источником права являются нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов федерации. В республиках  в составе Российской Федерации  источниками права могут быть республиканские законы, акты президентов (в тех республиках, где учрежден институт президентства), постановления Советов Министров (Правительств) республик, а также нормативные акты республиканских центральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы власти находящихся в составе Российской Федерации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга наделены широкими полномочиями в сфере правотворчества. Достаточно сказать, например, что все края и области получили право принимать уставы края и области, которыми определяется правовой статус этих субъектов федерации.

Кроме того, многие отрасли  законодательства (административное, жилищное, земельное, водное, законодательство об охране окружающей среды и т.д.) отнесены Конституцией Российской Федерации к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. По этим вопросам органы государственной власти субъектов федерации осуществляют в соответствии с федеральным законодательством собственное правовое регулирование, принимая нормативные правовые акты. Такими актами являются решения краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга представительных органов и решения глав соответствующих администраций, акты государственных региональных и местных муниципальных органов (представительных органов и органов администрации).

Нормативные акты региональных и местных муниципальных органов  являются ограниченно-общими, т.е. такими, которые в соответствии с компетенцией данных органов обязательны для всех лиц, но в пространственно-ограниченных рамках, в пределах данной территории - региона, области, города, района.

Нижнюю ступеньку в  иерархии подзаконных актов занимают ведомственные акты, т.е. акты конкретных министерств, комитетов, департаментов (среди этих актов много индивидуальных, нормативными являются акты, называемые, как правило, инструкциями, циркулярами, примерными положениями, уставами). Эти нормативные акты, в принципе, имеют внутреннее, внутриведомственное юридическое значение, т.е. распространяются на лиц, находящихся в системе управленческого, служебного и дисциплинарного подчинения только данного ведомства.

Вместе с тем акты некоторых ведомств в силу статуса  этих ведомств и делегированных им прав могут иметь межведомственное, общее значение и отсюда внешнее юридическое действие. Уже отмечалось, что таково значение нормативных актов Министерства финансов, Госкомимущества. В известных пределах внешним действием обладают по ряду вопросов нормативные акты ведомств, занимающихся транспортом, охраной общественного порядка.

Наиболее узкое юридическое  значение имеет особая разновидность  ведомственных актов - локальные нормативные акты. Это уставы, положения, правила внутреннего распорядка и другие, действующие только в пределах данного предприятия, учреждения, организации. Такое же локальное юридическое значение имеют санкционированные государством акты сходов, гражданских институтов общественной самодеятельности.

Все виды актов, о которых  шла речь выше, являются подзаконными актами в том смысле, что должны соответствовать закону, если это предполагается самим законом или вытекает из требования практики управления общественными делами.

Особой разновидностью являются локальные нормативно-правовые акты, которые создаются, чтобы действовать в конкретных организациях, учреждениях и на предприятиях, либо предназначены для определенного круга лиц, на определенной территории. Например, конкретные уставы, правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции и т. п. относятся к локальным актам.

В теории права существует немаловажная проблема – соответствие подзаконных актов самим законам, что выражается в принципе «верховенства  закона».

«Верховенство закона»  как принцип правового государства  означает не только обязательность исполнения закона, но и обязательное соответствие всех иных нормативно-правовых актов закону, в том числе соответствие законов субъектов федерации федеральным законам.

Этот принцип «верховенства  закона» следует отличать от принципа «верховенства права». В последнем заключена иная идея, а именно - приоритета права над произволом, усмотрением власти. Руководствоваться правом при решении всех дел, связанных с управлением, - таков смысл этого принципа. И, следовательно, верховенство права над произволом, усмотрением, субъективизмом выражается в принципе «верховенство права». В рамках этого принципа должно обеспечиваться также равенство всех перед судом, законом и, подчеркнем, властью.

Следует упомянуть и  о таких нормативно-правовых актах, которые со временем фактически утрачивают свою юридическую силу, не применяются и не отменяются. Законодатель и общество как бы забывают о них. Эти фактически утратившие силу акты именуются по аббревиатуре «фусами».

Особое внимание хотелось бы уделить вопросу регистрации ведомственных нормативных актов. Как уже было сказано выше с 15 мая 1992 года введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств. Государственная регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации. Функция Министерства юстиции Российской Федерации по государственной регистрации актов, издаваемых министерствами и ведомствами России по вопросам, которые затрагивают права и законные интересы граждан или носят межведомственный характер, упомянута в Указе Президента Российской Федерация «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» от 13.10.2004 года № 1313. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 года № 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В качестве последствий рассмотрения оно предусматривает юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, присвоение у регистрационного номера, внесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации или (и) наличие в этом акте положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Изменения и дополнения, вносимые в акты, прошедшие регистрацию, тоже подлежат регистрации в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Юридическая регламентация контроля над нормотворчеством федеральных органов исполнительной власти была продолжена и уточнена Указом Президента Российской Федерации 23.05.1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

В тексте Указа прямо сказано, что акты, не прошедшие государственной регистрации, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу, и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих отношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На такие акты нельзя ссылаться при разрешение споров. Кроме более жестких формальных требований Указ, как это видно, ввел правило о необходимости опубликования ведомственных нормативных актом, а также изменил порядок их вступления в силу: не со дня присвоения им номера государственной регистрации, а после официального опубликования акта, уже прошедшего государственную регистрацию и снабженного соответствующим регистрационным номером. В качестве органа официального опубликования в Указе названа «Российская газета. Итак, государственная регистрация нормативных актов, возложенная на Министерство юстиции Российской Федерации, представляет собой контрольную функцию, которая преследует цель обеспечить соблюдение законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, не допустить ущемления свобод и законных прав интересов граждан, иных субъектов права. Особенностью этой функции является то, что посредством ее исполнительная власть контролирует себя изнутри. Данное обстоятельство, видимо, не исключает различных взглядов по поводу такой меры. Однако позитивное социальное значение ее очевидно и несомненно.