Нормативно-правовой акт: понятие, виды

Другой немаловажный блок вопросов связан с опубликованием нормативных актов прошедших  государственную регистрацию в Министерстве юстиции. Задержки с опубликованием актов, а, следовательно, и их вступлением в силу могут повлечь, в частности, недополучение бюджетом определенных сумм. Должен ли кто-либо нести ответственность за такую задержку? Можно ли в таком случае ставить, вопрос о вине, особенно если имеются объективные причины, помешавшие своевременному опубликованию, и др.? Здесь следует отметить, что случаи нарушения сроков официального опубликования нормативных актов учащаются.

Вывод из сказанного может  состоять в следующем: формирование нормативной базы государственной  регистрации ведомственных актов должно продолжаться и далее.

4. ПОРЯДОК ВСТУПЛЕНИЯ ЗАКОНОВ И 

ПОДЗАКОННЫХ АКТОВ  В СИЛУ

Законы «появляются  на свет» и включаются в действующее  законодательство в результате сложной  деятельности – правотворчества (законотворчества).

Правотворчество (законотворчество) – это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс право образования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон.

Главное звено в правотворчестве (законотворчестве) – принятие законодательным  органом проекта, в результате которого он становится законом – документом, имеющим высшую юридическую силу. Особый характер носит правотворчество при проведении всенародных референдумов. Здесь закон принимается непосредственно народом. Правотворческий процесс осуществляется в определенной процедуре, когда совершаются правотворческие действия.

Основными правотворческими действиями при принятии законов (их называют также стадиями законотворческого  процесса) являются:

1. законодательная инициатива, т.е. официальное внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой. Законодательная инициатива – первая стадия законодательного процесса, т.е. установленного, как правило, конституцией порядка принятия закона. Влечет за собой обязанность соответствующего законодательного органа рассмотреть данный законопроект на своем заседании. В соответствии с Конституцией Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному суду Российской Федерации по вопросам их ведения (ст. 104);

2.  решение компетентного  органа о необходимости издания  закона, включение соответствующего  предложения в план законопроектных  работ, выработка официального  законопроекта;

3. внесение законопроекта в законодательный орган, принятие его к рассмотрению, обсуждение законопроекта, рассмотрение поправок, принятие в порядке первого, второго и т.д. чтения («чтение закона» означает обсуждение и поэтапное принятие его, «первое чтение» - принятие проекта в принципе, как основы будущего закона, «второе чтение» - принятие проекта как закона, «третье чтение» - принятие после внесения дополнительных поправок, редакционной обработки);

4. принятие законопроекта  (обычно в результате «второго  чтения» и «третьего чтения»).

В соответствии с действующей  Конституцией Российской Федерации  федеральные законы принимаются  Государственной Думой, в то же время  они нуждаются в одобрении  верхней палатой – Советом  Федерации (причем закон считается  одобренным, если он после внесения в Совет Федерации – а это должно быть сделано в течение пяти дней после принятия – не был – в течение четырнадцати дней рассмотрен им). Процесс принятия закона завершается подписанием закона Президентом Российской Федерации (процедура внесения,  рассмотрения, обсуждения и принятия проекта, подписания закона регламентируется Конституцией, особыми законоположениями и регламентом работы законодательного органа).

Особой стадией после  принятия закона является его официальное  опубликование (обнародование, оглашение, доведение до сведения адресатов). При этом согласно Конституции, опубликование законов обязательно. Это значит, что неопубликованные законы не применяются. Более того, по Конституции, «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» (ст. 15). Своевременное официальное опубликование законов, других актов нормативного характера дает возможность ознакомиться с вновь принятым законодательством, с изменениями и дополнениями в действующих актах. А это, в свою очередь, позволяет быстрее перестроить деятельность различных структур в заданном направлении. Важно также, чтобы населению и должностным лицам страны было предоставлено достаточное время для ознакомления и изучения новых законов и других актов нормативного характера, так как соблюдение и исполнение их во многом зависит от того, насколько правильно они понимаются теми, кому адресованы.

Общероссийские законы подразделяются на федеральные конституционные законы и федеральные законы. Те и другие в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут приниматься либо всенародным голосованием – референдумом (п. 3 ст. 3 Конституции РФ), либо Государственной Думой (ст. 105 Конституции РФ).

Федеральные конституционные  законы принимаются по вопросам, предусмотренным  Конституцией, и в порядке, установленном ст. 108 Конституции Российской Федерации, нормами ст. 105, ст. 106, ст. 107 Конституции РФ. Основные положения здесь таковы:

• федеральные, законы принимаются Государственной Думой;
• принятый Государственной Думой федеральный закон передается на рассмотрение Совета Федерации;
• принятый Государственной Думой федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов (депутатов) этой палаты;
• федеральный закон, не отнесенный ст. 106 Конституции к обязательным для рассмотрения Советом Федерации, считается одобренным Советом Федерации, если он не был рассмотрен им в течение четырнадцати дней со дня поступления;
• Совет Федерации может отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон;
• для преодоления возникших разногласий при отклонении Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, палаты Федерального Собрания могут создать согласительную комиссию, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой;
• Государственная Дума может согласиться с решением Совета Федерации об отклонении принятого федерального закона и переработать его.

Государственная Дума может  не согласиться с решением Совета Федерации и принять федеральный  закон в ранее принятой редакции, если за это решение проголосует  не менее двух третей от общего числа  депутатов Государственной Думы. Кроме того, в отношении принятых федеральных законов Президенту Российской Федерации Конституцией предоставлено право отлагательного вето, реализация которого приводит к дальнейшему осуществлению процедур в отношении федерального закона, что предусмотрено ч. 3 ст. 107 Конституции. В этом случае закон возвращается в Государственную Думу, которая может согласиться с возражениями Президента и переработать федеральный закон, после чего он подлежит рассмотрению в соответствии с вышеуказанной процедурой как вновь принятый. Государственная Дума может не согласиться с Президентом и одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции, если за это будет подано не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Далее федеральный закон поступает в Совет Федерации, который также может одобрить его в ранее принятой редакции большинством (не менее двух третей голосов от общего числа членов палаты), после чего он становится обязательным для подписания и обнародования Президентом Российской Федерации. Если же федеральный закон при повторном рассмотрении в Совете Федерации не наберет необходимого числа голосов, рассмотрение его в данной редакции прекращается.

Из сказанного можно  сделать два вывода. Во-первых, для  принятия федерального закона достижение согласия палат не является в общем смысле необходимым условиям. Во-вторых, достижение согласия палат становится необходимым условием принятия федерального закона только в случае отклонения его Президентом.

В Федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14.06.1994 года № 5-ФЗ четко решен вопрос о дате принятия федерального закона. Согласно ст. 2 Закона датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами федерального собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации. В вышеуказанном законе по-новому исчисляются сроки, в течение которых законы России подлежат официальному опубликованию. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации (ст. 3 Закона).

Особый порядок установлен для опубликования и вступления в силу законов и других решений, принятых путем референдума. В ст. 82 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28.06.2004 года № 5-ФКЗ предусматривается, что итоги референдума доводятся до сведения населения через средства массовой информации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах референдума. Одновременно Центральная избирательная комиссия Российской Федерации опубликовывает данные, содержащиеся в протоколе о результатах референдума.

Если результаты референдума  признаны Центральной избирательной  комиссией Российской Федерации  недействительными на основании  части 8 статьи 80 настоящего Федерального конституционного закона, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации назначает повторное голосование на референдуме.

Повторное голосование  на референдуме проводится не позднее  чем через 30 дней со дня вступления в силу решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о признании результатов референдума недействительными.

Указы и распоряжения Президента и постановления Правительства Российской Федерации публикуются, как гласит ст. 7 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14.06.1994 года № 5- ФЗ в «Собрании Законодательства Российской Федерации».

Акты Президента и  Правительства, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении 7 дней после их официального опубликования. Но Президентом или Правительством Российской Федерации при принятии акта может быть установлен срок введения акта в действие.

Предваряя освещение вопроса о федеральных конституционных законах, следует отметить, что Конституция 1993 года не определила подробно порядок и процедуру их принятия. Норма, закрепленная ч. 2 ст. 108 Конституции, скорее говорит об условиях принятия федерального конституционного закона, а именно: федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации, не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Более того, норма ч. 1 ст. 105 Конституции – «федеральные законы принимаются Государственной Думой» - не может быть распространена на федеральные конституционные законы. Из содержания              ст. 108 Конституции становится ясным, что такие законы ни при каких обстоятельствах не могут считаться принятыми, пока по ним не будет достигнуто необходимое согласие между Государственной Думой и Советом Федерации.

Так, ст. 116 Регламента Государственной Думы устанавливает, что «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы». Данная регламентная норма, без необходимых уточнений, привела к тому, что все принятые на сегодняшний день федеральные конституционные законы поступили в Совет Федерации в неправомерно присвоенном им Государственной Думой статусе «принятых», хотя до одобрения обеими палатами в единой редакции эти законы имеют силу проекта. В частности, проголосовав за одобрение проекта федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Государственная Дума 18 января 1995 года приняла постановление № 462-1 ГД «О Федеральном конституционном законе «Об арбитражных судах в Российской Федерации» следующего содержания:

1. Принять Федеральный  конституционный закон «Об арбитражных  судах в Российской Федерации».

2. Направить указанный  Федеральный конституционный закон  в Совет Федерации Федерального  Собрания Российской Федерации.

«Досрочное присвоение»  Государственной Думой проекту федерального конституционного закона статуса «принятого закона» явилось одной из причин возникновения больших процессуальных и технико-юридических затруднений в Совете Федерации и связанных с ними ошибок в ходе заседаний. Применительно к условиям Российской Федерации, где Конституцией предусмотрена необходимость достижения палатами парламента согласия по каждому принимаемому федеральному конституционному закону, порядок принятия федеральных конституционных законов мог бы выглядеть следующим образом: