Оценка эффективности государственного управления и общественные институты ее применения

Заслуживающими внимания в данном аспекте представляются:

а) систематичность выявления  общественного мнения, причем при  использовании разнообразных методов сбора и анализа соответствующей информации;

б) применение таких способов, средств и процедур социологических  исследований, которые обеспечивали бы и гарантировали адекватность выводов и оценок по поводу характера и уровня управления;

в) поддержание должного авторитета общественного мнения путем  принятия активных нормативных и  практических мер по тем или иным его требованиям.

Надо отличать общественное мнение, выступающее обобщенным, интегрированным мнением в арсенале всего общества по тем или иным вопросам, от той информации, которая добывается всевозможными фондами, ассоциациями, учреждениями путем анкетирования, опроса, взятия интервью на улицах и т.д. и выдается за общественное мнение. Здесь может быть и совпадение, достижение адекватности, и существенное противоречие. Ведь опытные социологи и психологи знают соответствующую методику и способны получать заранее запланированную (на потребу дня) информацию. Для государственного управления первостепенное значение имеет общественное мнение в подлинном смысле, отчего и понятна целесообразность выработки и нормативного закрепления форм и методов изучения общественного мнения.

Многогранную аналитическую  и оценочную работу по отношению  к государственному управлению способны выполнять средства массовой информации (телевидение, радио, печать). В свободном обществе средства массовой информации (СМИ) должны быть самостоятельными и служить обществу, "работать" на историческую перспективу. Достоинства СМИ состоят в объективности (независимости) их взгляда, позиции, анализа и оценки. И вовсе не в претензиях на какую-то "четвертую" власть, которая якобы должна дистанцироваться от трех ветвей власти и вести с ними борьбу. Если бы СМИ превратились в "четвертую" власть, отвечающую за что-то, но не за истину, то они тем самым растратили бы свои свойства объективно анализировать и оценивать общественные процессы. По большому счету, СМИ обязаны бороться за правду жизни. Именно утверждение такого подхода позволяет надеяться, что будет возрастать влияние СМИ на управленческие процессы. Но для этого надо четко определить правовой и социально-экономический статус средств массовой информации, усилить в них свойства формы объективного мышления общества, а не только отдельных социальных групп или политических объединений, тем более самих редакционных коллективов.

Следует сказать и о  таком канале анализа и оценки государственного управления, как обращения  граждан. Структура и содержание, предмет и адресность обращений весьма точно отражают жизнь людей. Если каждое обращение несет информацию о конкретном интересе, нарушении прав, факте, событии, то система обращений дает картину глубинных взаимосвязей и процессов, выявляет механизмы их воспроизводства. В плане рассматриваемого вопроса можно:

 а) активнее использовать  сами обращения граждан и работу  с ними для обнаружения недостатков, упущений, слабых мест в управлении и, соответственно, их устранения;

 б) полнее анализировать  потоки однотипных, совпадающих  по предмету и содержанию обращений  граждан с тем, чтобы своевременно  принимать управленческие меры  по недопущению разрастания негативных  явлений и процессов; 

в) управленческим органам  шире вступать посредством обращений  в прямой диалог с гражданами.

В общем, научная мысль предлагает немало критериев социальной эффективности государственного управления и процедур их применения. Важно, чтобы общество, люди, их институты знали их и хотели ими практически пользоваться.

 

 

 

 

 

 

2.3. Проблемы становления.

 

Оценка эффективности  системы государственного⁷ управления представляет собой самостоятельную и сложную проблему теории административно-политического управления. Как отмечают авторы коллективного труда «Государственная политика и управление», сложность этой проблемы предопределена отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в коммерческом секторе является прибыль, а также тем, что «продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназначена для конкуренции»⁸. В рамках подходов Мирового банка, осуществляющего на протяжении многих лет изучение эффективности, используется понятие потенциала государства, определяющего способность государства производить и пропагандировать коллективные действия; понятие «эффективность» характеризует использование потенциала для удовлетворения потребности общества в соответствующих благах⁹.

Кроме того, сложность оценки эффективности госуправления определена также тем, что она предполагает как непосредственные, так и опосредованные результаты и включает значительное число измерений (экономическое, политическое, непосредственно управленческое, этическое, психологическое и др.). Вследствие этого, а также в силу многофакторности процесса социального управления, предполагающего взаимодействие сил различной природы (социальных и природных, объективных и субъективных, индивидуальных и коллективных и пр.), адекватная оценка эффективности предполагает рассмотрение системы взаимодействий «субъект управления — взаимодействия — управляемые объекты» и включает такие критерии, как состояние и производительность, результат и качество функционирования, структура, объем и актуальность производимых продуктов¹⁰. В наиболее общем плане понятие эффективности в данном контексте понимается как отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат, как увеличение отдачи на единицу ресурса в единицу времени. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при минимальных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора¹¹. Многообразие измерений управленческой эффективности определяет ее внутреннюю дифференциацию (организационная, экономическая, политическая и др.); востребованность того или иного измерения и критерии оценки различных видов эффективности определяются сферой потенциального применения понятия «эффективность». В особенности это справедливо применительно к сфере государственного управления, целью которого является достижение трудно артикулируемого понятия общего блага — понятие, в содержании которого существенен удельный вес социальной составляющей, включающей, в свою очередь, значительное число измерений. Трудно не согласиться с суждением известного экономиста Дж. Стиглица о том, что государственное управление является одним из наиболее важных общественных товаров¹².

Исторически доминировавшим в оценке эффективности государственного управления выступал критерий экономической эффективности; современные подходы строятся на более широком — социальном — подходе, не только апеллирующем к обобщающему взгляду на структуру общественных отношений, но увязывающем стадии производства и потребления общественного продукта. Не случайно в исследовательской литературе последних десятилетий получило разработку понятие  социальной эффективности в качестве альтернативы экономической (или механической) эффективности.

Понятие социальной эффективности  в данном контексте определяет функцию  минимизации трансакционных издержек и непосредственно связано с эффективностью функционирования механизма координации социальных взаимодействий. Определение понятия «социальная эффективность» в современной литературе строится на следующих предпосылках:

       1. социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности, формулировке четких правил игры и контроль за их исполнением;

        2. социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в повышение способности государства «эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия»¹³;

        3. ключевым способом повышения потенциала государства и, соответственно, социальной эффективности как результата использования этого потенциала является создание эффективной системы норм и правил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски разного рода¹⁴.

Сложившиеся в современной  исследовательской литературе подходы  к оценке социальной эффективности обоснованно строятся на разведении категорий общей, специальной и конкретной социальной эффективности:

1. общая социальная эффективность управления характеризует результаты и последствия функционирования управленческой системы. Применительно к системе государственного управления этот конструкт характеризует вклад системы государственного управления в качественное развитие общества как объекта управления;
2. специальная социальная эффективность является инструментом оценки качества организации субъекта управления с точки зрения его содержательных и структурно-функциональных характеристик (содержание и смысл деятельности; структура, функции, технологии функционирования и т. п.); применительно к системе государственного управления этот показатель призван характеризовать качество функционирования аппарата государственного управления;
3. конкретная социальная эффективность соотносится с детальными особенностями организации процесса управления (в случае государственного управления — с конкретными элементами и особенностями функционирования системы государственной машины)¹⁵.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 3. АНАЛИЗ МЕТОДИК ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

Существенной сложностью оценки выступает конвенциональный характер критериев оценки эффективности — отсутствие общепринятых и однозначных оснований оценки. Обращаясь к разработкам методик оценки эффективности государственного управления применительно к органам управления национального уровня, следует отметить их определенное практическое значение. В ряде стран эти оценки встроены в систему исполнительной власти и являются элементами мониторинга и контроля функционирования

ее органов. В США оценки качества государственного управления организованы как некоммерческий проект (GPP — government performance project), финансируемый донорскими организациями. Оценке подлежат система управления по результатам, уровень финансового менеджмента, управление персоналом, информационными технологиями, капитальными расходами¹⁶. По этим разделам сравниваются администрации штатов и графств.

По мнению экспертов, позитивным качеством данного проекта является разработка критериев лучшей практики и условий обеспечения качества исполнительной власти, но не ее конечной эффективности. Условиями достижения высокой эффективности, по мнению разработчиков, являются:

- финансовый менеджмент;

- управление персоналом;

- эффективное управление информационными технологиями;

- эффективное управление капитальными расходами  долгосрочный формат использования капитальных расходов;

- постоянный мониторинг и контроль эффективности капитальных вложений;

- управление, ориентированное на результат (использование технологий бюджетирования по результатам;

- применение и совершенствование индикаторов результативности деятельности;

- корректная организация тендеров и аукционов;

- вовлечение граждан в управление.

Проект GPP не носит прикладного  характера и нацелен на привлечение  внимания к проблеме повышения качества исполнительной власти и выработки критериев лучшей практики, создание банка данных для обмена информацией об организационных инновациях. Комплексная методика оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг разработана сотрудниками другого американского учреждения — Института государственного управления Кэмпбел (США)¹⁷. Начиная с 1996 года данная методика была использована для оценки эффективности управления всех штатов, нескольких десятков крупных городов и округов США. Данная методика предполагает оценку эффективности государственной администрации по следующим сферам деятельности:

-  управление капиталом;

- управление человеческими ресурсами;

-  менеджмент по результатам;

-  управление информационными технологиями.

Позитивную в целом  оценку получили разработанные правительствами  штата Вирджиния и провинции Альберта (Канада) методики. В странах Западной и Центральной Европы применяется методика измерения качества CAF — Common Assessment Framework, разработанная специалистами государств — членов ЕС в конце 1990-х годов. Основными принципами данной методики являются совместимость с различными организационными моделями государственных администраций и применимость для оценки специфики качества работы организаций государственного сектора¹⁸.

В Швеции для сравнительной  оценки качества финансового менеджмента и административных процессов используется рейтинг качества финансового управления органов исполнительной власти посредством рейтинга Национального финансового управления. Данный инструмент нацелен на мониторинг финансовых процедур и их соответствия установленным нормам, а также на процесс администрирования со стороны органов исполнительной власти. Результаты рейтингования учитываются при обсуждении заявок ведомств на очередной бюджетный период, при определении задач в области улучшения системы управления и при решении кадровых вопросов.

В Бельгии оценкой качества бюрократии занимается государственный  секретариат по административному управлению, осуществляющий анализ законодательных актов и административных процедур на предмет наличия в них избыточной административной нагрузки на граждан и бизнес, а также мониторинг ведомственных административных процедур и законопроектов. В качестве агрегированной характеристики состояния административной системы рассчитывается «индекс Кафки», отражающий уровень неэффективности государственной бюрократии. Высокое значение индекса является основанием для пересмотра существующих административных процедур и соответствующего изменения законодательства¹⁹.

В рамках российских практик  используются оценки качества институтов исполнительной власти на основе как конечных, так и непосредственных результатов. В частности, для оценок хода административной реформы экспертами Высшей школы экономики была предложена методика оценок хода административной реформы, ориентированная на анализ институтов исполнительной власти с точки зрения эффективности их организации, результативности администрирования, рациональности применяемых механизмов. Такой подход в целом отвечает потребностям административной реформы и может дать информацию для выработки упреждающих управленческих решений, для создания критериев оценки проектов и распределения средств на их реализацию. Однако данная система оценки ориентирована на решение локальных задач оценки состояния государственного управления с точки зрения основных направлений административной реформы, зафиксированных в ее концепции, что оставляет за рамками исследовательского внимания