Организация и методика проведения проверки муниципальных правовых актов

19

Доклад по организации и методике проведения проверки муниципальных правовых актов

В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Согласно ч.1 ст. 21 Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[1] предметом прокурорского надзора являются:

- соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы согласно ч.1 ст.77 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»[2] (далее ФЗ №131) осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Достаточно серьезно в последнее время обсуждается вопрос о качестве принимаемых органами местного самоуправления правовых актов. Принят ряд федеральных актов, целью которых является повышение качества принимаемых государственными органами и органами местного самоуправления правовых актов, в первую очередь, имеющих нормативный характер. Основными из них являются:

- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[3], предусмотревший необходимость проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов и, таким образом, сделавший антикоррупционную экспертизу обязательной стадией правотворческого процесса, в том числе  муниципального;

              - Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов»[4], установивший необходимость организации и ведения органами государственной власти субъектов РФ регистров муниципальных нормативных правовых актов для последующего включения в федеральный регистр.

Таким образом, в современных условиях прокурорский надзор за правотворческой деятельностью органов власти, в том числе органов местного самоуправления, приобретает все большее значение. При этом есть ряд существенных моментов, нередко остающихся без должного внимания органов прокуратуры при осуществлении надзорных функций в отношении актов муниципального правотворчества.

I  Механизмы принудительного муниципального правотворчества.

1. В соответствии со ст.12  Конституции Российской местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. По смыслу данной нормы  органов местного самоуправления  самостоятельны и при осуществлении муниципального правотворчества.

Однако федеральным законодательством предусмотрен ряд случаев, когда органы местного самоуправления обязаны принять определенный правовой акт, и неисполнение этой обязанности может повлечь применение мер ответственности либо необходимость вмешательства органов прокуратуры.

Так, в соответствии с ч.5 ст.22 ФЗ №131 представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум. В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. 

              Кроме того, если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования (местным референдумом или сходом граждан)  дополнительно необходима разработка и принятие соответствующего муниципального правового акта, то в соответствии с ч.2 ст.45 ФЗ №131  орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Таким образом, при осуществлении прокурорского надзора следует обращать особое внимание и своевременно реагировать на  подобные  нарушения, обеспечивая конституционное право граждан на непосредственное осуществление власти (ст. 3 Конституции РФ). 

              2. Действующее законодательство определяет целый ряд правовых актов, существование которых на муниципальном уровне обязательно: устав муниципального образования, местный бюджет,  генеральный план, правила землепользования и застройки и многие другие. Возможно ли применить к органам местного самоуправления меры принуждения в случае невыполнениями ими  императивных предписаний по осуществлению муниципального  правотворчества?

Разъяснение по данному вопросу дано в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 г.[5] Согласно указанному разъяснению, исходя из принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), органы государственной власти самостоятельны в осуществлении своих полномочий так же, как и органы местного самоуправления  (ст.12 Конституции РФ). В соответствии с п. 2 ст. 7 ФЗ №131 органам местного самоуправления предоставлено право принимать муниципальные правовые акты. По смыслу указанных норм органы указанных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти, орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный акт, поскольку это является их исключительной компетенцией.

В связи с этим  прокуроры не могут обращаться  в суд с исковыми требованиями о понуждении органов местного самоуправления к принятию нормативного правового акта. Однако у прокурора есть иные возможности для устранения нарушений закона. Так, суд может установить факт неисполнения (то есть нарушения) органом местного самоуправления федерального закона в случаях, когда принятие определенных муниципальных правовых актов органами  местного самоуправления обязательно в установленные этим федеральным законом сроки.

При этом, учитывая, что (ч.1 ст.21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»[6], далее – закон о прокуратуре)  предметом прокурорского надзора является  также  соблюдение органами местного самоуправления и их должностными лицами Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, прокуроры вправе вносить  представление об устранении нарушений закона (ст.24 закона о прокуратуре) и привлекать лиц, не выполняющих законные требования прокурора, к административной ответственности по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ[7].

              Более того, установленный судом факт нарушения закона органом или должностным лицом местного самоуправления  в указанном случае может служить основанием для возбуждения в установленном порядке процедуры роспуска представительного органа муниципального образования (ст.73 ФЗ №131), отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (ст.74 ФЗ №131), удаления в отставку главы муниципального образования (ст. 74.1. ФЗ №131).

3. Согласно  статье 9 закона о прокуратуре прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии нормативных правовых актов. При этом важно, что  органы прокуратуры в соответствии с законом выступают не в качестве самостоятельного субъекта правотворческой инициативы, а вправе реализовывать свое полномочие через органы, обладающие правом внесения правотворческих инициатив.

На муниципальном уровне согласно ст. 46 ФЗ №131 правом внесения проектов муниципальных правовых актов обладают депутаты представительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также иные субъекты правотворческой инициативы, установленные уставом муниципального образования.

Таким образом, возможность органов прокуратуры самостоятельно вносить правотворческие инициативы на муниципальном уровне  может быть реализована только в случае придания им статуса субъекта муниципальной правотворческой  инициативы уставом муниципального образования. Такая практика распространена, например, в Кировской области.

При этом следует учитывать, что абстрактное право на принятие (издание) муниципальных правовых актов органами местного самоуправления и их должностными лицами применительно к конкретным  ситуациям, может трансформироваться в их прямую обязанность, даже в случаях, когда сроки принятия правовых актов, регулирующих определенные отношения, федеральными законами четко не определены. Так, право принятия нормативного правового акта  органом местного самоуправления существует ровно до того момента, пока отсутствует соответствующий объект или пока у кого-либо из граждан или организаций не появилась необходимость воспользоваться предоставленными им законом правами. В этом случае у органа местного самоуправления возникает обязанность  принять (издать) правовой акт, поскольку его отсутствие  нарушает охраняемые законом интересы граждан (организаций). 

Например, согласно  п.4 ч.1 ст.14 Жилищного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления относится определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда. Совершенно очевидно, что при отсутствии в муниципальном образовании специализированного жилищного фонда нет необходимости в регулировании данных отношений. Но при появлении первой же служебной квартиры она может быть заселена только при наличии  установленного (а значит нормативно закрепленного) порядка предоставления служебных жилых помещений. Предоставление жилого помещения специализированного жилищного фонда в отсутствие указанного нормативного правового акта является нарушением федерального закона.

Другой пример: к вопросам местного значения городского округа относится обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством (п.6 ч.1 ст.16 ФЗ №131). В тоже время, согласно п.3 ч.2 ст.50 ФЗ № 131 в собственности муниципального образования может находиться жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма. Исходя из анализа данных статей, приобретение в муниципальную собственность жилых помещений социального использования для предоставления малоимущим гражданам является правом до того момента, пока в муниципальном образовании не появляется первый малоимущий, претендующий на такое жилое помещение.

В указанных случаях, речь идет уже не просто о внесении предложений по принятию (изданию) соответствующих муниципальных правовых актов, а о необходимости пресечения нарушения федерального закона или прав граждан.

Следует также учитывать, что отсутствие необходимого нормативного правового регулирования на муниципальном уровне может создавать условия для совершения коррупционных действий: это позволяет  должностным лицам (муниципальным служащим) реализовывать права граждан на собственное усмотрение или препятствовать их реализации.

II Организация и методика проверки муниципальных правовых актов на предмет соответствия требованиям федерального законодательства.

Согласно требованиям приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007г. №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»[8] (п.п. 3) надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами прокуратуры осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности. При этом деятельность органов прокуратуры при осуществлении надзора за законностью правовых актов оценивается исходя из своевременности  вмешательства при установлении нарушений законов, полноты использования предоставленных ими полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности.