Организация и методика проведения проверки муниципальных правовых актов

Следует отметить, что неправомочность коллегиального органа может быть временной или постоянной. Временная неправомочность возникает в случае отсутствия  на соответствующем заседании необходимого количества участников (членов, депутатов). Постоянная неправомочность может возникнуть в случае выбытия из состава коллегиального органа  такого количества его членов, которое препятствует проведению правомочных заседаний.

Обращает на себя внимание, что в отношении возникновения нелегитимности представительного органа местного самоуправления (как постоянной, так и временной) федеральным законодательством предусмотрены особые последствия. Так, согласно ч.2 ст.73 ФЗ №131 полномочия представительного органа муниципального образования, избранного в правомочном составе, могут быть прекращены со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске в случае, если соответствующим судом установлено, что представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания. Данная мера вызвана необходимостью выполнения представительным органом местного самоуправления обязанностей по реализации  своих полномочий, ради которых  он был сформирован. Невозможность собрать заседание представительного органа в течение длительного периода при  отсутствии объективных причин, свидетельствует от неработоспособности такого органа и демонстрирует безразличное отношение депутатов к оказанному им доверию со стороны населения муниципального образования.

Более того,  по смыслу п.2 ч.16 ст.35 ФЗ №131 в случае неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образования, возникшего, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий, полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть досрочно прекращены вступившим в силу решением соответствующего суда субъекта РФ.  В данном случае речь идет о таком количестве оставшихся «в строю» депутатов, которое составляет менее двух третей от установленной уставом муниципального образования численности представительного органа (ч.1, 7 ст.35 ФЗ №131).

В отношении представительного органа местного самоуправления законодательством предусмотрен еще один случай возникновения его нелегитимности, не связанный с выбытием из его состава депутатов. Так, в соответствии с п.5 ч.16 ст.35 ФЗ №131 в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом, полномочия представительного органа местного самоуправления досрочно прекращаются.

Таким образом, при осуществлении прокурорского надзора очень важным элементом является определение легитимности (правомочности) правотворческого органа, влияющей на легитимность принимаемых им муниципальных правовых актов.

4.  Соблюдение правил принятия муниципального правового акта также имеет большое значение для определения легитимности  этого муниципального акта.

А. Особое значение в муниципальном правотворческом процессе имеет соблюдение предварительных процедур рассмотрения проекта муниципального правового акта, установленных действующим законодательством: необходимость публичного (общественного) обсуждения, получения заключений государственных органов,  проведения обязательных экспертиз и др.

Так, согласно п. 6 ч.2 ст.26 Жилищного кодекса РФ для проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения собственник данного помещения или уполномоченное им лицо  должно представить заключение органа по охране памятников архитектуры, истории и культуры о допустимости проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, если такое жилое помещение или дом, в котором оно находится, является памятником архитектуры, истории или культуры.

              При проведении прокурорского надзора необходимо учитывать, что по ряду вопросов законодатель прямо предусмотрел необходимость проведения публичного обсуждения проектов муниципальных правовых актов.

Например, рассмотрению на публичных слушаниях подлежат: проект устава муниципального образования (ч.3 ст.28 ФЗ №131); проекты правил землепользования и застройки (ч.3 ст.30, ст.31 Градостроительного кодекса РФ), проект муниципального нормативного правового акта об установлении публичного сервитута (ч.2 ст.23 Земельного кодекса РФ) и др.

Обязательному рассмотрению на публичных слушаниях также  подлежат иные вопросы в случаях, прямо предусмотренных законодательством   и   уставом  муниципального   образования.              Конкретные формы и виды проведения публичных слушаний определяются решением (постановлением) о назначении публичных слушаний.

При осуществлении прокурорского надзора в сфере муниципального правотворчества необходимо проверять наличие документов, подтверждающих соблюдение установленных процедур принятия муниципальных правовых актов: заключений государственных органов, протоколов проведения публичных слушаний и др.

Б. В порядке принятия муниципальных правовых актов коллегиальным органом местного самоуправления особое значение имеет соблюдение правил голосования. Конкретные правила голосования при принятии муниципальных правовых актов коллегиальными органами устанавливаются уставом муниципального образования или иными муниципальными правовыми актами, именуемыми, как правило, регламентами. При этом порядок голосования при принятии некоторых муниципальных правовых актов  может устанавливаться федеральным законодательством. Так, например, в соответствии с ФЗ №131 предусматривается, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (ч.5 ст.44). Не менее, чем двумя третями от установленной численности  депутатов представительного органа преодолевается  вето главы муниципального образования (ч.13 ст.35 ФЗ №131).

5. Необходимо обращать также  внимание на официальную дату и нормативность проверяемого муниципального правового акта с целью выявления правомочности  лица, его подписавшего, в этот период.

При этом следует учитывать, что определение официальной даты муниципального правового акта зависит от его  вида и органа его принимающего:

1) официальной датой правового акта, принятого на референдуме, является дата признанного состоявшимся голосования населения по соответствующему  вопросу;

2) в отношении решения, принятого сходом граждан, вопросы определения его официальной даты должны быть  урегулированы в уставе поселения, при этом возможно введение процедуры направления муниципальных правовых актов, принятых сходом граждан, главе муниципального образования для подписания и обнародования[10].

3) официальной датой муниципального правового акта, принимаемого должностным лицом единолично, является дата его подписания. Это касается правовых актов главы муниципального образования, председателя представительного органа местного самоуправления, иных должностных лиц, предусмотренных уставом муниципального образования.

4) определение официальной даты муниципальных правовых актов  представительного органа местного самоуправления имеет ряд особенностей:

-  согласно ч.13 ст.35 ФЗ №131 нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.   Таким образом, указанный нормативный правовой акт – результат правотворческой деятельности как представительного органа местного самоуправления непосредственно, так и главы муниципального образования (ч.13 ст. 35,  п.2 ч.4 ст.36 ФЗ №131).

Кроме того, глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования (ч.13 ст.35 ФЗ №131), т.е. обладает правом вето. Следовательно, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом нормативный правовой акт получает только после промульгации – фактического подписания  и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования нормативный правовой акт представительного органа не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Применение в качестве официальной даты муниципального правового акта даты соответствующего заседания представительного органа является неправомерным. Так, в случае проведения заседания представительного органа в период отсутствия главы муниципального образования (командировка, отпуск и др.)  и подписании принятого муниципального правового акта  датой соответствующего заседания (то есть «задним числом»), неизбежно возникает вопрос о легитимности  такого  акта. Официальной датой в этом случае, является дата подписания акта представительного органа главой муниципального образования. 

- согласно ч.5 ст. 43 ФЗ №131 решения представительного органа муниципального образования, не имеющие нормативного характера, подписываются председателем представительного органа муниципального образования. Официальной датой такого решения будет дата подписания его председателем представительного органа.

Таким образом, при проведении прокурорских проверок решений, принимаемых  представительным органом муниципального образования необходимо давать оценку нормативности принятого правового акта, а, следовательно, права подписи этого акта председателем представительного органа или главой муниципального образования. В случае возникновения сомнений в нормативности принимаемого представительным органом правового акта некоторые муниципальные образования делают выводы в пользу нормативности, то есть применения более жестких процедур по принятию и вступлению правового  акта в силу (проведение обязательной антикоррупционной экспертизы, обязательное опубликование, включение в государственный регистр муниципальных нормативных правовых актов). Например, подобное правило закреплено  ст.54  Устава муниципального образовании город Сургут. 

Однако существует еще одно последствие нормативности решения представительного органа: возможность использования главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, права вето. В связи с этим необходимо проверять  является ли определение правового акта в качестве нормативного обоснованным или оно вызвано желанием главы муниципального образования противодействовать принятию определенного решения представительным органом муниципального образования путем применения вето.

6.  Прокурорской проверке  также  должны подлежать условия о вступлении в силу муниципальных правовых актов. Общие правила вступления в силу должны быть сформулированы в уставах муниципальных образований (ч.1 ст.47 ФЗ №131).

При этом следует учитывать некоторые правила, установленные федеральным законодательством:

- правовые акты  о налогах и сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу (ч.1 ст.5 Налогового кодекса РФ[11]), за исключением актов о налогах и сборах, устраняющих или смягчающих ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающих дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, а также актов о налогах и сборах, отменяющих налоги и (или) сборы, снижающих размеры ставок налогов (сборов), устраняющих обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающих их положение;

- решение о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Бюджетным кодексом РФ и (или)  решением о бюджете (ст.5 БК РФ);

- решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение (ч.8 ст. 34 ФЗ №131);

- тарифы и надбавки в сфере жилищно-коммунальных услуг устанавливаются на соответствующий период действия и вступают в силу с даты начала указанного периода, но не ранее чем через один календарный месяц после их установления (ч.1 ст.13 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»[12]).

Федеральным и региональным законодательством могут быть предусмотрены иные специальные сроки вступления в силу и периоды действия муниципальных правовых актов, регулирующих правоотношения в определенной сфере.

Прокурорам при проведении проверок следует также обращать внимание на сроки вступления в силу  изменений, связанных с пересмотром компетенции органов местного самоуправления.  Так, в соответствии  с  п.5 ч.1 ст.44 ФЗ №131 наименование и полномочия  выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления  устанавливается в  уставе муниципального образования. При этом согласно  ч.8 ст.44 ФЗ №131 изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Необходимо отметить, что в данной норме речь идет о таких изменениях, вносимых в устав муниципального образования, которые определяются усмотрением самого представительного органа о целесообразности распределения компетенции в муниципальном образовании (например, изъятие из компетенции главы муниципального образования и передача в сферу деятельности представительного органа полномочий, не отнесенных федеральным законодательством к конкретному органу местного самоуправления). Указанные изменения могут вноситься в устав муниципального образования только с учетом мнения населения, выявленного по результатам публичных слушаний, и  вступают в силу в соответствии с ч.8  ст.44 ФЗ №131.

Если же корректировка компетенции органов местного самоуправления вызвана необходимостью приведения ее  в соответствие с действующим законодательством, то момент изменения этой компетенции в каждом конкретном случае будет полностью зависеть от воли федерального законодателя, а не от правила, изложенного в ст.44 ФЗ №131.  В этом случае, представительному органу необходимо внести  изменения в устав муниципального образования даже без проведения процедуры публичных слушаний, а внесенные изменения вступят в силу после опубликования зарегистрированного органом юстиции акта представительного органа о внесении изменений в устав муниципального образования (если федеральным законом не предусмотрены иные сроки вступления в силу таких изменений). Например, изменение компетенции органов местного самоуправления по утверждению  целевых программ: изъятие этого полномочия из компетенции представительного органа местного самоуправления и передача в сферу деятельности местной администрации в соответствии с федеральным законодательством.