Организация и методика проведения проверки муниципальных правовых актов

1. В первую очередь при осуществлении прокурорского надзора за муниципальной правотворческой деятельностью следует проверять на соответствие действующему законодательству акты местного самоуправления, регламентирующие  порядок принятия (издания)  муниципальных правовых актов данным правотворческим органом, в том числе соблюдение пределов компетенции.

Так, в соответствии с ч.2 ст.46 ФЗ №131  порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма  прилагаемых к ним документов устанавливается нормативными правовыми актами органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. При этом согласно ч.3 и ч. 5 ст.43 ФЗ №131 право принятия (издания) муниципальных правовых актов по вопросам организации деятельности представительного органа местного самоуправления  принадлежит: 1) самому представительному органу местного самоуправления; 2) председателю представительного органа, т.е. должностному лицу.

Таким образом, например, издание председателем представительного органа местного самоуправления муниципального правового акта, регулирующего порядок внесения проектов муниципальных правовых актов представительного органа, является неправомерным.   Во-первых, это нарушает требования указанной выше ст.46 ФЗ №131; во-вторых, вопросы внесения проектов муниципальных правовых актов относятся не только и не столько к организации деятельности представительного органа местного самоуправления, сколько к порядку внесения правотворческих инициатив, в том числе жителями соответствующего муниципального образования.

При проверке порядка подготовки  и принятия (издания) муниципального правового акта необходимо проверять также его соответствие требованиям, предусмотренным главой 7 ФЗ №131 «Муниципальные правовые акты», и уставу соответствующего  муниципального образования. 

Следует учитывать, что муниципальный правовой акт об утверждении порядка подготовки  и принятия (издания) муниципальных правовых актов соответствующим правотворческим органом, является нормативным правовым актом, затрагивающим права граждан, а следовательно должен быть подвергнут антикоррупционной экспертизе, опубликован для всеобщего сведения, включен в государственный регистр муниципальных нормативных правовых актов.

2. Проверка пределов компетенции должностного лица, подписавшего муниципальных правовой акт, должна проводиться во всех случаях осуществления прокурорского надзора за  законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Следует уделять особое внимание документам, подтверждающим право должностного лица на подписание соответствующего муниципального правового акта.

А. Правотворческие полномочия должны осуществляться в пределах  компетенции  соответствующего органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, установленной уставом муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами в соответствии с действующим законодательством. Так, ч.10 ст.35 ФЗ №131 устанавливает исключительную компетенцию представительного органа, а ч.4 ст.36 ФЗ №131 исключительную компетенцию главы муниципального образования. По вопросам, относящимся к исключительной (а значит непередаваемой) компетенции,  муниципальные правовые акты вправе издавать только тот орган или должностное лицо, которые обладают соответствующей исключительной компетенцией.  При этом следует учитывать, что к исключительной компетенции (даже если она так не именуется в устанавливающем ее акте) относятся полномочия, прямо предусмотренные законом или уставом муниципального образования в качестве полномочий конкретного органа местного самоуправления или должностного лица (только этого и никакого другого).

Лица, прямо не упомянутые в статье 43 ФЗ №131 (как, например, председатель представительного органа или глава местной администрации), именуются  в соответствии с законом «иными должностными лицами местного самоуправления».  В соответствии с п.3 ч.1 и ч.7 ст. 43 ФЗ №131 иные должностные лица местного самоуправления (то есть заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений и др.) издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Таким образом, если уставом муниципального образования не предусмотрена возможность издания самостоятельных муниципальных правовых актов иными должностными лицами местного самоуправления, такие акты ими издаваться не могут, а указанные должностные лица не обладают собственной  правотворческой компетенцией.

При этом следует учитывать, что заместители главы местной администрации могут обладать не только правом издания собственных муниципальных правовых актов (распоряжений или приказов заместителя главы местной администрации), но и  правом на подписание муниципальных правовых актов местной администрации в случае делегирования главой местной администрации соответствующих  полномочий  своим заместителям. Право передачи части полномочий по руководству местной администрацией, в том числе на издание актов местной администрации, заместителям главы местной администрации должно быть предусмотрено уставом соответствующего муниципального образования. Это вытекает, с одной стороны, из принципа единоначалия, закрепленного в ч. 1 ст. 37 ФЗ №131, с другой стороны, из  принципа компетенционного распределения, закрепленного пунктом 3 ч.1  и пунктом 7 ст.43 ФЗ №131.

Делегирование конкретных правотворческих полномочий конкретному заместителю должно быть закреплено соответствующим муниципальным правовым актом местной администрации, подписанным ее главой. В каждом случае необходимо проверять, не передаются ли при этом полномочия, относящиеся к исключительной компетенции (например, не передаются ли главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, полномочия предусмотренные ч.4 ст.36 ФЗ №131).

В этом случае делегирования полномочий в установленном порядке, подписание муниципальных правовых актов местной администрации заместителями главы местной администрации в пределах делегированной компетенции (и только!) возможно  при нахождении самого главы местной администрации на рабочем месте.  В иных случаях правовые акты местной администрации вправе подписывать только глава местной администрации, а в период его временного отсутствия – лицо, назначенное исполняющим его обязанности  в установленном порядке (как правило, соответствующим распоряжением, подписанным главой местной администрации) 

При проведении проверок необходимо учитывать также  новеллы муниципального законодательства, введенные Федеральным законом от  25 декабря 2008г. № 281-ФЗ «О внесении изменений  в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[9] (далее ФЗ №281):

Б.  Согласно ч.4 ст.43 ФЗ №131 глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает: 1)  в случае, если является председателем представительного органа муниципального образования, постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования; 2) в случае, если является главой местной администрации, постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, и распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

При этом из анализа норм  действующего федерального и регионального законодательства следует, что глава муниципального образования обладает собственной компетенцией, которая сохраняется за ним независимо от того, возглавляет он представительный или исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Например, глава муниципального образования вправе: созывать сход граждан (ч.3 ст. 25 ФЗ №131); назначать публичные слушания (ч.1 ст.28 ФЗ №131); назначать собрания граждан (ч.2 ст.29 ФЗ №131) и др. Уставами муниципальных образований могут быть определены иные вопросы, отнесенные к компетенции главы муниципального образования.

Так,  являясь органом местного самоуправления и, следовательно, будучи наделенным правом издания собственных муниципальных правовых актов, глава муниципального образования вправе: самостоятельно регулировать порядок принятия таких актов (п.3 ч.4 ст.36 ФЗ №131); созывать сход граждан (ч.3 ст. 25 ФЗ №131); назначать публичные слушания (ч.1 ст.28 ФЗ №131); назначать собрания граждан (ч.2 ст.29 ФЗ №131) и др. Уставами муниципальных образований могут быть определены иные вопросы, отнесенные к компетенции главы муниципального образования.

В рамках этой компетенции он вправе издавать собственные муниципальные акты – постановления и распоряжения главы муниципального образования.

В.  Право органов местного самоуправления или должностных лиц приостанавливать и отменять акты, принятые другими органами местного самоуправления или должностными лицами, является еще одной новеллой ФЗ №281.

Отмена или  приостановление «чужого» муниципального правового акта, по смыслу закона, возможна в случае изменения перечня полномочий органов местного самоуправления или должностных лиц, а точнее перераспределения между ними уже имевшихся полномочий. Отменить или приостановить действие муниципального акта, регулирующего правоотношения, переданные в сферу деятельности иного органа или должностного лица, может тот орган, к компетенции которого  на момент отмены или приостановления действия отнесено регулирование этих отношений. 

Следует распространять право отмены «чужих» муниципальных правовых актов  только на случаи, которые возникают при перераспределении полномочий в результате изменения структуры органов местного самоуправления и появления таким образом «правопреемника» полномочий у прекратившего свое существование органа местного самоуправления или соответствующей сокращенной должности. Например, если в качестве самостоятельных органов местного самоуправления существовали комитет по управлению имуществом и комитет по земельным ресурсам, издававшие в пределах своей компетенции муниципальные правовые акты, то образовавшийся в результате их слияния (изменения структуры) новый  орган местного самоуправления в виде департамента имущественных и земельных отношений вправе отменять или приостанавливать действие принятых комитетами муниципальных правовых актов.  Та же ситуация (только с должностными лицами) возникает в случае, если комитеты и вновь образованный департамент были структурными подразделениями местной администрации.  Во всех указанных случаях мера по отмене «чужих» муниципальных правовых актов оправдана, поскольку нет иного органа или должностного лица, которые могли бы привести указанные акты в соответствие с действующим законодательством. 

Необходимо отметить, что при изменении полномочий у органа местного самоуправления остается обязанность отслеживать соответствие законодательству принятых им муниципальных правовых актов, в том числе тех, которые были приняты по вопросам, отнесенным позднее к компетенции другого органа местного самоуправления. Отмена же органом местного самоуправления актов, принятых другим органом местного самоуправления, деятельность которого не прекращена, является  нарушением компетенции другого органа местного самоуправления.

В условиях формирования правоприменительной практики в соответствии с внесенными новеллами, органы прокуратуры должны пресекать любые злоупотребления со стороны органов местного самоуправления по вмешательству в компетенцию других органов и должностных лиц.

Г.  Необходимо в рамках  осуществления прокурорского надзора проверять соответствие муниципального правового акта принципу разделения полномочий и предметов ведения между муниципальными образованиями разных видов:  городским округом, муниципальным районом и поселением, установленному ст.ст. 14, 15, 16 ФЗ №131, а также распределением компетенции между органами местного самоуправления внутри муниципального образования в соответствии с уставом этого муниципального образования.

3. В случае проведения проверки правовых актов, принятых коллегиальными органами, необходимо проверять соблюдение условий легитимности коллегиального органа при принятии им муниципального правового акта.

Для коллегиальных субъектов правотворчества устанавливаются условия легитимности соответствующего заседания в зависимости от количества присутствующих на нем уполномоченных членов коллегиального органа. Анализ позволяет сделать вывод, что,  легитимность определяется: 1) необходимостью присутствия на заседании простого (более половины) или квалифицированного (не менее  двух третей) большинства от установленной численности коллегиального органа; 2) особыми правилами, установленными федеральным законодательством.

Так, согласно ст.35 ФЗ №131 заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. При этом представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.  Следует отметить, что конкретные условия легитимности (правомочности) заседания представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципального образования.

              Во всех случаях, когда в муниципальном правотворческом процессе происходит нарушение требований к легитимности коллегиального органа,  принимаемый муниципальный правовой акт не обладает юридической силой. Попытки применения такого акта являются нарушением законодательства.