Особенности городского управления в Санкт-Петербурге (Петрограде)

     2.2. Особенности городского управления Петрограда в 1917г.

     После Февральской революции 1917 г. одним из первых решений Временного Правительства стало создание Особого совещания по реформе местного управления и самоуправления (25 марта 1917 г.). Из 100 законодательных актов, принятых Временным правительством¹⁴, более 40 были направлены на осуществление этой реформы. Фактически в этот период в стране устанавливался режим “двоевластия” – с одной стороны действовало Временное правительство, представлявшее класс буржуазии и капиталистических помещиков, с другой стороны – Петроградский и другие Советы рабочих и солдатских депутатов. Временное правительство не располагало какой-либо реальной властью и его распоряжения осуществлялись лишь в тех рамках, в каких это допускал Петроградский Совет, располагавший важнейшими элементами реальной власти, так как войска, железные дороги, почта и телеграф находились в его руках.

          Петроградский совет рабочих  и солдатских депутатов, высший  орган власти, созданный 27.2(12.3).1917 как орган революционной власти. После октября 1917 Петросовет стал высшей властью в городе (Центральная городская дума и ее управа были вскоре упразднены). 17(30).11.1917 при Исполкоме Петросовета созданы отделы, ведавшие различными отраслями городского хозяйства. После переезда совета правительства в Москву (март 1918) Петросовет стал именоваться Петроградской трудовой коммуной, функции Исполкома исполнял Совет комиссаров, отделы Исполкома преобразованы в комиссариаты (просвещения, финансов, агитации и печати, городского хозяйства, юстиции, продовольствия, по воен. округу, по делам народного хозяйства, соц. помощи, путей сообщения). В началу 1919 Петросовет восстановлен в первонач. виде, в годы Гражданской войны осуществлял снабжение города топливом и продовольствием, вел борьбу с эпидемиями, после войны занимался восстановлением городского хозяйства и промышленностисти. На 10-м объединенном съезде Советов рабочих, крестьян и красноармейских депутатов  и губернии 2.8.1920 принято постановление о слиянии губисполкома и горисполкома. Высшим органом местного управления стал губернский съезд Советов рабочих, крестьянскихи красноармейских депутатов, который созывался 2 раза в год. Был создан единый исполнит. орган - Губисполком, руководивший всеми делами от съезда к съезду, Петросовет оставался высшим органом местной власти в Петрограде между съездами.

     В конце марта в Петрограде в  Таврическом Дворце было создано  Всероссийское Совещание Советов  рабочих и солдатских депутатов.

     Объективно  заинтересованное в сохранении власти в руках буржуазии, Временное правительство должно было принимать меры против недопущения монархической контрреволюции. Поэтому оно было вынуждено само форсировать процесс ликвидации старого режима и производить реформу органов управления на местах, чистку государственного аппарата¹⁵. Делалось это без достаточного размаха и непоследовательно, но было бы неправильно утверждать, что Временное правительство оставило весь аппарат безо всякого изменения.

     Во-первых, решительной перестройке подвергся  аппарат Министерства внутренних дел, которое играло огромную роль в функционировании земского и городского самоуправления. Революция уничтожила старую полицию, место которой заняла дилетантская, децентрализованная и смешанная по социальному составу милиция. Полностью была уничтожена жандармерия и охранка.

     Во-вторых, в первые же дни подверглась преобразованию система органов управления на местах. В ряде городов губернаторы были арестованы, а кое-где и убиты (например, в Твери был убит губернатор Н. Н. Бюнтинг). Вскоре последовала телеграмма министра-председателя Временного правительства и одновременно министра внутренних дел Львова об отставке всех губернаторов и замене их председателями губернских земских управ, получивших звание комиссаров Временного правительства.

     Наряду  с комиссарами и раньше их на местах организовывались комитеты общественных организаций. Так, лишь за 1-5 марта 1917 г. комитеты общественных организаций были созданы в 28 городах (преимущественно губерниях). Они являлись коалиционными органами, объединявшими в своих рядах представителей всех слоев общества: буржуазию, рабочих, солдат, горожан, политические партии, профсоюзы и даже местные Советы. Комитеты выступали как представители власти на местах, им подчинялись милиция и начальник местного воинского гарнизона. Под их началом развернулась кампания за перевыборы на демократических принципах органов старого местного самоуправления – земств и городских дум, вначале путем введения в них определенного количества представителей Советов, политических партий, фабричных и заводских комитетов. Переизбрание на основе всеобщих выборов началось позднее.

     19 марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление о полном уничтожении института земских начальников, их обязанности были переданы уездным комиссарам¹⁶, а судебные – временным судьям. Провозглашалось создание волостных комитетов. Этим постановлением была завершена перестройка аппарата местной власти. 21 мая 1917 г. Временным правительством принят закон о земской реформе.

     С октября 1917 г. судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями Советского правительства, направляемыми в адрес местных Советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти, а также реальной ситуацией в соответствующей губернии или городе. Уже 27 октября 1917 г. было принято постановление Совета Народных Комиссаров “О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле”, в соответствии с которым все имевшееся на местах продовольствие должно было распределяться исключительно через городские органы самоуправления. Этим же органом предоставлялось право контроля за деятельностью торговых и торгово-промышленных продовольственных предприятий, руководство их деятельностью и установление трудовой повинности учащихся для работы на этих предприятиях. 18 декабря 1917 г. Совет Народных Комиссаров издает декрет “Об отпуске двухсот млн. рублей кредитов в распоряжение межведомственной комиссии для выдачи займов городам и земствам“. Примерно в это же время был обнародован декрет Народного Комиссариата Внутренних Дел “О передаче жилищ в ведение городов”, в соответствие с которым органам местного самоуправления предоставлялось право заселять пустующие жилища нуждающимися, а также учреждать жилищные инспекции. Однако к концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

     Произошли изменения в Думе¹⁷: выборы в Петроградскую городскую думу прошли 20.08.17г., в выборах участвовало более 40% избирателей, и было избрано 200 гласных. Выборы проводились только по партийным спискам, в результате наибольшее представительство в Думе получили эсэры, затем кадеты и большевики. Думу возглавлял председатель, избираемый гласными на 1 год. Дума должна была проводить не менее 12 заседаний в год. Основной формой была работа в комиссиях, которые образовывались по отраслевому принципу (20 комиссий), жалования за свою работу гласные не получали. Дума формировала исполнительный орган - городскую управу, состоявшую из 8 человек и возглавлявшуюся городским головой, которого также избирала Дума. Городской голова и 2 его товарища (заместителя) являлись должностными лицами: так городской голова получал жалование 18000 рублей в год. Основное внимание в своей деятельности Дума уделяла народному образованию (в соответствующей комиссии было 50 человек), здравоохранению, благоустройству, обеспечению продовольствием и пр., и пр. и пр.  
          Петроград был поделен на 19 районов, одновременно с городскими проходят выборы гласных в 17 районных дум, причем избирателей пришло значительно больше, чем на выборы в городскую Думу, люди сознательно выбирали свои местные, наиболее приближенные к населению, как теперь модно говорить, районные органы местного самоуправления.  
Сформированные органы стали настоящими хозяевами подведомственной территории, однако жить им суждено было не долго: пришел октябрь 17-го.  
В октябре 1917г. победили большевики, провозгласившие своим лозунгом "Вся власть Советам!". (До середины 1918г. органы МСУ еще функционировали наряду с Советами, так первым городским головой Петрограда, после октября 1917г. был назначен М.И.Калинин).   

     С самого начала Советы как форма политической организации в своих взаимоотношениях с традиционными институтами  самоуправления проявляют синтетические  качества, позволявшие наполнить  ее любым содержанием; все зависело только от того, как РСДРП была в  состоянии обеспечить свое доминирующее положение в этих органах.

     Понятию “Совет”, несмотря, по существу, на случайный характер его происхождения, суждено было сыграть выдающуюся роль в государственно-политическом строе России. Истоками образования этого понятия являлись представления о демократии как о порядке управления с помощью коллегий. Коллегия (или Совет) – идеальная форма, в которую заключено демократическое управление, с точки зрения Кальвина, английских пуританистов, якобинцев или российских марксистов. Изначально творцы советского строя вряд ли улавливали смысл такого порядка организации. Они скорее подходили к первым Советам с позиций утилитаризма. Совсем не понятное европейцу, реализовалось стремление русской интеллигенции к зачастую искаженному истолкованию привычек и традиций политического быта русского народа, восходящее своими корнями к революционному народничеству. Истоки крестьянской общины, служившей долгие годы формой организации исключительно земельных и хозяйственных отношений питают “эмбрион” советского строя. Сделав Совет базовым звеном новой государственности, ее идеологи как бы “урбанизировали” идеи крестьянского самоуправления, распространяя его принципы на почву политической организации и реализуя давнюю мечту русских революционных интеллигентов, склонных к анархичности, о подобном социальном строе.

     Безусловной причиной успеха большевиков¹⁸ по захвату власти явился тот факт, что ими была предложена тотальная иллюзия ожиданиям российского общества. Любой, кто предложил бы народу завершение войны, раздачу земли, подлинное местное самоуправление – мог бы снискать его доверие и спокойно “подбирать” власть на улице. И большевики сделали это с потрясающим успехом. Не дав в полной мере народу в итоге ни того ни другого, они смогли создать иллюзию готовности ответить на эти актуальнейшие вопросы российского общества положительно.

     Если  искать какие-то исторические аналогии, то советские учреждения напоминали избираемых крестьянами волостных  старшин по отношению к земскому начальнику или уездных исправников екатерининского периода по отношению к губернатору. При этом продолжала свое существование и система бюрократического централизма, традиционная для России, усугубленная сменой правящей элиты, вождистскими устремлениями новых начальников и заменой правопорядка идеологизированной политикой.

     Говоря  о советском периоде истории  самоуправления, следует отметить, что, во-первых, строгая иерархичность  социальных отношений, структуры корпораций обусловила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917 г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функционирования по вертикали: волость (или город) – уезд – губерния – область – государство. Во-вторых, не всегда демократические методы управления корпорацией сформировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и Съездов Советов.) В-третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) – поселка, района и т. д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем, на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России¹⁹. Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переход к системе так называемых “Освобожденных работников”, назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение России (СССР) в республику Советов снизу-доверху изначально противоречили самоуправленческой природе Советов.   

     2.3. Государственного управления после октября 1917г. по 1924г.

     После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в  единую систему государственной  власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

     Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

     В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов.