Особенности современного федерализма

Для современной России, с ее огромной территорией, множеством регионов, отличающихся по своим природным и экономическим условиями, большим разнообразием исторических и национально-культурных особенностей проживающих в них народов, оказалась приемлемой смешанная федерация с несколькими видами субъектов - чисто территориальными - краями, областями, городами федерального значения; национально-территориальными - республиками в составе Российской Федерации, автономной областью и автономными округами, где национальный признак остается скорее в качестве внешнего атрибута, но не имеет политико-юридического значения. Субъектом права в этих образованиях выступает все многонациональное население данного субъекта федерации, а правовой статус человека не зависит от его национальности (ст. ст. 19, 26, Конституции РФ)[9].

В действующей Конституции России принцип равноправия субъектов федерации закреплен в ст. 5. Каждый субъект имеет равные исходные возможности в осуществлении государственной власти, определяемые Конституцией Российской Федерации, договорами, которые он вправе заключать с иными субъектами федерации, а также федеральными органами власти, законами о собственном статусе. Все субъекты федерации равноправны в отношениях с центральными (федеральными) органами - Президентом РФ, Федеральным Собранием Российской Федерации и его палатами, Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами, федеральными судами. Например, каждый субъект федерации представлен в верхней палате парламента - Совете Федерации двумя представителями (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ), законодательные органы субъекта федерации имеют право законодательной инициативы      (ст. 104 Конституции РФ), участвуют в решении вопроса о внесении поправок в главы с 3 по 8 Конституции России (ст. 136 Конституции РФ), законодательные и исполнительные органы субъектов федерации могут обращаться в Конституционный Суд по вопросам его компетенции (ст. 125 Конституции РФ).

Итак, правовой статус субъектов Российской Федерации определяется Конституцией России (ст. 5 и гл. 3), договорами о разграничении предметов ведения и полномочии (ч. 3 ст. 11), конституциями республик в составе Российской Федерации, уставами краев, областей, автономной области, автономных округов, иным законодательством субъектов федерации.

К особенностям правового статуса автономных образований, а именно автономной области и автономных округов относится то, что этим субъектам федерации предоставлена возможность вместо самостоятельной разработки и принятия своего устава выходить с представлением в Федеральное Собрание России о принятии отдельного федерального закона об автономном округе или автономной области. Предыдущая Конституция Российской Федерации 1978 г. предусматривала обязательное принятие Верховным Советом РСФСР законов РСФСР о каждой из автономных областей и автономных округов по представлению Советов народных депутатов этих национально-территориальных единиц[10].

«Важным принципом федерализма является принцип государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Несмотря на разделение власти между центральными органами государства и органами отдельных территорий, сама территория России состоит из территорий всех 89 субъектов федерации и отчуждение какой-либо ее части или выход субъекта из состава федерации невозможны. Таким образом, права выхода из состава государства субъекты Российской Федерации не имеют. Однако изменение территории и правового статуса субъекта федерации возможно      (ч. 5 ст. 66 и ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Такие изменения осуществляются по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта федерации, если речь идет об изменении статуса субъекта, и по взаимному согласию субъектов, если речь идет об изменении границ между ними»[11].

Принцип гибкости и динамичности российского федерализма выражается также и в том, что Конституция предусматривает возможность принятия и образования в составе России нового субъекта федерации (например, разделение одного субъекта на два или несколько). Такого рода изменения должны осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65).

Принцип единства системы государственной власти означает, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют федеральные государственные органы - Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской федерации, федеральные суды, а также органы государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Система государственных органов устанавливается субъектами федерации в своих конституциях и уставах самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации органов государственной власти, определяемыми федеральным законом (ст. 77).

Несмотря на своеобразие систем государственных органов субъектов Российской Федерации они должны быть построены на принципах демократии, разделения властей, верховенства права и других принципов, установленных гл. 1 Конституции России.

Разделение государственной власти на федеральную и региональную (субъекты федерации) осуществляется на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 и ч. 3 ст. 11). Такое разграничение осуществляется Конституцией Российской Федерации {ст.ст. 71 и 72), Федеративным договором и иными договорами (например, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан). Предметы ведения - это сферы жизни общества, отрасли народного хозяйства, социально-культурной деятельности, виды имущества, его объекты и т. д., которые находятся под воздействием той или иной системы власти, того или иного властного органа. Полномочия - это конкретные виды должного поведения, возможности, которые предоставляются отдельным органам или должностным лицам для выполнения властных функций от имени государства.

Согласно Конституции Российской Федерации единая государственная власть России разделена на три сферы ведения:

1) федеральную,

2) совместную,

3) субъектов федерации.

Та часть государственной власти, которая отнесена к ведению федеральных органов, осуществляется Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, судами Российской Федерации посредством принятия Парламентом федеральных конституционных законов, федеральных законов, Президентом - указов и распоряжений, Правительством - распоряжений и постановлений и т.д. Перечень предметов ведения Российской федерации закреплен в ст. 71 Конституции России.

Из этого перечня видно, что к компетенции федеральных центральных органов отнесено решение важнейших  вопросов  власть,  имеющих принципиальное общегосударственное значение. Характерная черта этих проблем состоит в том, что их решение должно быть единым на всей территории государства и учитывать интересы общества в целом.

Сфера совместной компетенции представлена в ст. 72 Конституции в виде перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российский Федерации.

Характерная черта вопросов, отнесенных к совместной компетенции центральных и региональных органов власти (субъектов федерации), состоит в том, что при их в целом единообразном решении на территории всего государства необходим учет мнения населения регионов и местных условий, а также совместных усилий при конкретной реализации.

Третья сфера ведения определяется ст. 73 Конституции России и относится к компетенции исключительно субъектов федерации. Конституция не устанавливает, какие именно вопросы решают органы субъектов федерации самостоятельно, по своему усмотрению и под свою ответственность. При определении сферы власти субъектов федерации используется остаточный принцип. Это означает, что органы субъектов федерации вправе решать все вопросы, не отнесенные к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации. Такое распределение суверенной власти между центральными органами Российской Федерации и органами ее субъектов распространяется в одинаковой мере на все республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа.

Сегодня всем очевидно, что «реанимация» сильной государственнос­ти, восстановление экономического, политического, военного могущест­ва России отвечают интересам и ожиданиям всего общества. Несомненно, что развитие и углубление федеративных отношении отвечает сегодня интересам как Российского государства в целом, так и отдельных регионов. Регионализм как процесс становления экономи­ческого, политического могущества отдельных субъектов РФ безуслов­но также способствует укреплению федерации.

  Однако ни в коем случае не следует отождествлять «здоровый», конституционный регионализм с сепаратизмом, т. е радикальным, патологическим стремлением отдельных территорий, этносов либо кон­фессиональных течении и групп к независимости, образованию само­стоятельных государств[12].

  Противостоять сепаратизму можно и нужно. Для создания крепкой федерации, способной оградить Россию от «энтропии», необходимо:

1. Усилить влияние и авторитет федеральных органов государствен­ной власти в регионах. Такими «агентами влияния» могли бы быть представители Президента РФ, территориальные отделения Министер­ства финансов, Министерства но налогам и сборам, Казначейства, судебные органы, прокуратура, ФСБ. Все эти органы могли бы обеспечить, «трансляцию» общегосударственных интересов в каждом субъекте федерации и обеспечить воплощение в жизнь государственной воли.

   Кроме того, не последнюю роль в этом сыграли бы органы, осущест­вляющие управление федеральной собственностью на местах. Сегодняшняя ситуация, когда реальное управление федеральной собственнос­тью перешло в руки региональных органов власти, не отвечает интере­сам федерального центра и ослабляет его и без того зыбкие позиции.

2. Создать механизмы соблюдения, исполнения федеральных законов. Выполнение этой задачи возложено на Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, Прокуратуру РФ. От их активности и принципиальности в пресечения посягательств па основы конституционализма и федерализма будет зависеть эффектив­ность власти.

3. Расширить экономические, культурные, связи российских регио­нов между собой. Стремление находить формы взаимовыгодного со­трудничества  может явиться   гарантией   спасения   России   от  угрозы распада и фрагментации. При этом роль федерального центра заключа­ется в стимулировании, поощрении межрегиональных связей, создании благоприятного «климата» для всех субъектов федерации.

  Проводя   региональную  политику,  государство  должно  учитывать вышеназванные тенденции, стремиться к тому, что бы забота, уважение и внимание были оказаны всем без исключения регионам[13].

3.2.Институционализация Российского федерализма

Рассмотрение вопросов институционализации российского федера­лизма продиктовано  необходимостью выяснения природы существующей формы государственного устройства, степени ее федерализации на данный момент, крута и содержательной насыщенности существующих федеративных, отношений, возможных путей дальнейшего развития российской федеративной системы.

  Становление нового федерализма предполагает формирование и встра­ивание в государственный организм определенных, присущих класси­ческим федерациям, институтов. К числу институциональных измене­ний, имевших место в последние десять лет, можно отнести: установление юридического равноправия всех субъектов федерации; отнесение к числу последних бывших административ­но-территориальных единиц — краев, областей и городов федерального значения; внедрение ноной схемы распределения предметов ведения и полномочий между органами власти федераций и органами власти ее членов; конституционное закрепление гарантий против превалирования одного конституционного уровня федеральной государственной струк­туры над другим и пр.

   Наличие, определенных институциональных сдвигов, однако, не означает отсутствия серьезных проблем в данной области. Здесь можно назвать: этнополитическую дезинтеграцию государства; отсутствие ра­ботоспособного бюджетного федерализма; экономический сепаратизм регионов; слабость федерального центра, проявляющуюся в уступках отдельным субъектам и ущерб другим; аморфную политику центра, а вернее - отсутствие региональной и национальной политики; порочную практику заключения договоров о распределении предметов ведения и полномочий со всеми без исключений субъектами, что принижает роль федеральной Конституции; отсутствие целенаправленной работы по искоренению регионального нормативно-правового массива, всту­пившего в противоречие с Конституцией Российской Федерации и ее законодательством, что ведет к разрушению единого правового про­странства страны, массовым нарушениям прав, свобод и законных интересов человека и гражданина и т. п. Словом, основная работа по созданию реальных, работающих организационно-правовых институтов еще впереди.

   Институционализация федерализма, по нашему мнению, должна включать в себя ряд следующих блоков: собственно идеологию федерализма в его статике и динамике; экономическую составляющую, т. е. «объективно-экономически» (а не «субъективно-политически») обосно­ванные элементы конструкции федерализма;                                                этнонациональную состав­ляющую, т. е. учет многонационального состава населения России и выработку приемлемых форм представительства их интересов и в необходимых случаях их защиту; территориально-пространственную со­ставляющую, т. е. формирование сконструированных на базе названных критериев структурных элементов на территории государства; правовую составляющую, т. е. юридическое оформление федеративных отношении в существующих нормативных формах.

   Идеология федерализма. Идеология федерализма не может не бази­роваться на анализе конкретно-исторических условий Российского государства, на основе которых федерализм был признан приемлемой и возможной для реализации формой государственного устройства. Она должна являть собой общие алгоритмы поведения центра и субъектов в иx взаимоотношениях. Причем последние не должны отклоняться от общей линии настолько, чтобы поколебать основы самой федеративной системы. Идеология призвана не стимулировать сепаратизм и автаркию, не порождать центробежные тенденции, а, наоборот, обеспечивать единство государства, кооперацию усилий как центра, так и всех составных частей федерации, формировать и усиливать центростремительные тенденции.