Перспективы развития формы Российского государства

дение.

Приступая к анализу современной  формы российского государства, прежде всего, следует иметь в  виду, что российское государство  и российское общество, утверждая  федеративную структуру страны, должны рассматривать федеративное устройство не как самоцель, а как средство более эффективного государственного управления. Иными словами, не федеративный принцип ради самого федеративного  принципа, а федерация ради обеспечения  социального и экономического прогресса.

Конституция Российской Федерации 1993 года провозглашает Россию федеративным государством. Российский федерализм - это далеко не беспроблемная категория, это та реальность, которая имеет на сегодняшний день ряд нерешенных аспектов. И это касается как формы, так и содержания федеративных отношений в России, сохранения ее территориальной целостности.

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать  аналоги в истории и современном  мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству, (что отличало советскую модель) ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны.

Принцип федерализма, безусловно, крайне важен для интеграции Российского  государства в сферу международных  отношений и мировую правовую систему, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием черт, присущим только нашей стране: экономическим, национальным, историческим, социально-политическим, идеологическим. Некоторые считают, что Россия находится в процессе перехода от прежней жестко централизованной экономики к рыночным отношениям и в этом процессе выявляется необходимость  многих специфических форм и методов  такого перехода. И всё-таки большинство  авторов в настоящее время  чаще всего рассматривают нашу страну в качестве “застрявшей” между  авторитарно-тоталитарным прошлым  и пока еще несбывшимся либеральным  будущим. Многие исследователи подчеркивают переходный характер современной отечественной  государственности. Данный период характеризуется  высоким уровнем дезорганизации, слабостью государства, слабостью  массового признания его ценности, отсутствием сформированного по новым принципам правового поля, крайне недостаточным продвижением к рынку и развитием частной  инициативы, коррупцией, преступностью  и т. д.

Нельзя считать, что все  решено, что выбран уже оптимальный  вариант государственного устройства и никаких проблем нет. Развитие федеративных отношений - это дорога со встречным движением. Сейчас многое свидетельствует о том, принимаемые  решения направлены на формирование не федеративной модели отечественной  государственности, а унитарной. Появился некий проект Конституции, в котором  четко прописана явно унитарная  модель. Уменьшены доходы субъектов  Федерации в новом бюджете. Дума пытается провести закон о назначении губернаторов. В экономических программах Г. Грефа и Ишаева федерализм за исключением нескольких упоминаний этого термина вообще отсутствует.

Развитие федерализма, как  и три года назад, тормозится рядом  негативных факторов, в числе которых  отсутствие обоснованной государственной  концепции развития федеративных отношений  в России. В настоящее время  в стране происходят заметные перемены, ведущие к усилению президентской  власти. Это вызывает в обществе вполне обоснованные вопросы. Насколько  данные перемены оправданы, правильно  ли выбран их вектор, как это скажется на развитии федерализма, какова при  этом должна быть позиция органов  власти и, в том числе, Федерального Собрания, какую роль могут и должны играть субъекты Федерации.

I. Понятие и структура  формы государства.

Термин «форма государства» употребляется в различных значениях. Во многих науках - это понятие, используемое для выделения данного явления (формы государства) из других явлений  государственности; в понятии взятые в виде абстракции признаки отражают существенные стороны формы государства  в их взаимосвязях, образующих определенную целостность.

Для действующего права той  или иной страны, прежде всего для  ее конституционного права, форма государства - это правовой институт (в разных характеристиках - комплексный институт или комплекс институтов), система  внутренне согласованных норм данной отрасли права, регулирующих реальное явление (форму), в их правовых взаимосвязях.

В политических науках, государствоведческих дисциплинах форма государства  понимается как один из институтов государства (государственности) в  соответствии с различными подходами  к понятию института. Она изучается  этими отраслями науки как  фактическое явление, существующее зачастую в соответствии с конституционными нормами, а в ряде без такого соответствия и даже в противоречии с ними. В государствоведении форма государства изучается как конкретный комплексный институт, имеющий свои особенности в каждой стране, даже если для характеристики такого института или его составных частей используется одно и тоже название. При одинаковом названии президентские республики США и Кении - не одно и тоже явление, индийский федерализм отличается от канадского, методы управления в парламентарной монархии Таиланде во многом не похожи на методы управления в парламентарной монархии Великобритании и т.д. Для сравнительного государствоведения все эти особенности имеют первостепенное значение.

Создавая понятие формы  государства, различные авторы оперировали  четырьмя составляющими. Это форма  правления, форма государственного устройства, политический (с другой точки зрения - государственный) режим, политическая динамика. Рассматриваемое  понятие конструировалось на основе сочетания четырех, трех, двух элементов. Отдельные авторы сводили его  к одному из них (к политическому  режиму). В настоящее время в  отечественной науке обычно используется трехэлементная характеристика: форма  государства рассматривается как  совокупность форм правления (структура  и взаимоотношения трех высших органов  государства - главы государства, парламента и правительства), государственного устройства (унитаризм, федерализм, автономия) и государственного режима (методы осуществления государственной  власти).

Элементный подход к форме  государства имеет практическое значение и широко применяется в  учебных целях. Используя его в научных исследованиях обращают внимание на единство (а не просто совокупность) элементов, составляющих форму государства. Но на деле это единство часто предстает все же как механическое соединение элементов, а не как единство целостной системы, обусловленное его внутренними связями и ее отношениями со средой (прежде всего социальной, национальной, социокультурной средой и т.д.). Характеристика формы государства нередко дается лишь через ее элементы, определения же формы в целом обычно ограничиваются общефилософскими понятиями. Такой подход не может быть признан безупречным, тем более что в последние десятилетия некоторые конституции (например, Турции 1982г., Сальвадора 1983г., Никарагуа 1987г. и др.) не ограничиваются упоминанием о формах правления и государственного устройства, а содержат более общий термин - «форма государства».

Правда, такая терминология используется обычно лишь в заголовках соответствующих глав основных законов. Эти главы включают нормы о  формах правления и государственного устройства, реже - о политическом режиме, иногда содержат другие важные положения (например, характеристику республики как социально-правового государства, принцип национальной солидарности и уважения, прав человека в турецкой конституции 1982 г.), но определения формы  государства как комплексного института  в них нет. Тем не менее, включение  в конституции обобщающего понятия  «форма государства» дает дополнительную аргументацию о необходимости ее определения не только через совокупность элементов, но и как особого института, особой структуры.

Системный подход предполагает учет не только элементов с их качествами, но и связь между ними, образующих единое целое (форму государства), а  также связи элементов с этим целым, ибо целое вступает вовне как новое образование, а не только через свои элементы. Связи элементов играют огромную роль в возникновении данной совокупности, ее было бы невозможно получения путем обычного примыкания друг к другу двух, трех, четырех элементов. Более того, путем таких связей создается новое качество, присущее форме государства, которое не принадлежало ни одному из элементов, взятых отдельно.

С этой точки зрения, не только форма государства составляется из элементов, но и традиционно называемые три элемента представляют собой  лишь главные стороны формы государства, в которых она проявляется, не исчерпывая своих качеств до конца. Наряду со структурой и взаимоотношениями трех высших органов государства (форма правления), федерализм и унитаризм (форма государственного устройства), методами государственного режима (разными в условиях демократии, авторитаризма, тоталитаризма) форма государства находит свое проявление в организации и порядке деятельности органов государства на местах (без учета роли префектов до 1982 г., имевших большие полномочия и контролировавших всю местную жизнь, трудно было бы адекватно понять форму государства во Франции), в системе и деятельности органов правосудия (существование особой системы административных судов, рассматривающих жалобы граждан по вопросам управления, накладывает особый отпечаток на деятельность всего государственного аппарата), в существовании или отсутствии специальных органов контрольной власти, в характере “материальных придатков” государства (существование воинской обязанности и альтернативной службы или только системы волонтерского набора в армию). Таким образом, мы подходим к пониманию формы государства с более широких позиций, чем это нередко принято в литературе.

Форма государства, как и  любая форма, определяется его содержанием, ибо форма всегда есть организация  содержания. Таким содержанием является государственная власть: та или иная форма государства создается  и изменяется с тем , чтобы наиболее эффективно осуществлялась государственная власть. Для этой цели образуются органы государства, устанавливается определенное административно-территориальное деление, применяются те или иные методы осуществления государственной власти.

Вместе с тем, форма  государства определяется не только содержанием “первого порядка” - государственной  властью как таковой, но и зависит  от конкретного социального содержания последней. Сохранившаяся в некоторых  странах полуфеодальная власть тяготеет к авторитарным формам ее выражения (существует монархия с обширными  полномочиями главы государства, роль парламента принижена, он превращен  в консультативный орган или  не существует вовсе, наблюдается сильная  централизация или даже “сверхцентрализация”, местное самоуправление практически отсутствует, используются авторитарные методы управления). Демократическая власть, опирающаяся на средние слои населения, национальную (прежде всего промышленную) буржуазию в том или ином объеме проводит в жизнь концепцию разделения властей и систему сдержек и противовесов, осуществляет децентрализацию и деконсентрацию управления, применяет демократические методы: регулярные выборы, ротацию, референдум, различные формы партиципации граждан в управлении. Связи социального содержания государственной власти и формы государства, приизнаваемые и марсисткскими, и немарсистскими исследователями (первые, правда, преувеличивали их, а вторые зачастую игнорировали) нельзя недооценивать, анализируя институт формы государства в различных странах. Термин “социально-правовое государство”, включаемый теперь в некоторые конституции, лишь отчасти учитывает эти связи.

Вместе с тем следует  отметить, что жесткой зависимости  содержания и каждого из элементов  формы не существует. Излишняя детерминированность, на которой настаивают сторонники марксистстско-ленинского подхода, не всегда оправдана. Социальное содержание может определять (например, в абсолютной монархии), а может и не определять те или иные формы (например, тоталитарный режим может существовать в условиях политического властвования различных социальных сил). Связи содержания и формы, зависимость последней от содержания отчетливо обнаруживаются в деятельности органов государства на местах (губернаторы в Саудовской Аравии (как правило, родственники монарха) сильно отличаются своим положеним от безвластных , по существу, губернаторов штатов в Индии), в структуре и функционировании третьей власти - правосудия (без учета роли мусульманских судов, например, в Омане вряд ли удастся адекватно понять форму государства в этой стране), в порядке формирования верхушки государственного аппарата (без этого не понять теократическую форму государства в Иране, где многие высшие государственные постымогут занимать только священнослужители, имеющие определенный духовный сан), в деятельности контрольной власти (в том числе конституционных судов, некоторые решения которых, например, в России, имеют политический характер, отражают особенности социальной природы власти , этнического состава страны и др.). Такие связи иногда обнаруживаются в структуре федерации (например, в Бельгии она определяется одной из сторон социального фактора - отношениями различных этнических общностей). Напротив, трудно усмотреть доминанту социального содержания в федеративной форме Коморских островов, которая определяется прежде всего географическими факторами (каждый остров-субъект федерации). При разном социальном содержании государства федерациями являются Россия и Пакистан, не определяется социальным содержанием чатое применение референдумов в Швейцарии, отражающее обратные связи государственной власти с населением, и неприменение этой формы связей в США (на федеральном уровне в США не проводилось ни одногореферендума).

В высокоразвитой Великобритании и полуфеодаоьном Непале существует одна и та же форма правления - парламентарная республика, в ФРГ и Пакистане, где в политической власти доминируют разные социальные слои, существует федерация, демократический режим существует в США и Индии при неодинаковом содержании государственной власти и т.д. Различия в социальной природе оказывабт нередко влияние, как видно из сказанного, не на сами основы формы государства, правления или территориально политического устройства, а на их особенности (абсолютная монархияможет существовать при одной расстановке классовых сил, а парламентарная - только при другой, но все равно это - монархия).

Рассматривая связи содержания и формы, исследователи нередко  ограничиваются социальным содержанием. Такой подход долгое время существовал  в отечественной литературе, его  использовал и автор данной работы. Более внимательный анализ, однако, свидетельствует, что содержание государства  имеет и другие стороны. Оно включает такие отношения, которые связаны с наличием управленческой элиты и необходимого кадрового состава для выполнения организационных задач, отношения, вытекающие из экологических проблем, из взаимосвязей с другими государствами и т. д. Да и само социальное содержание нельзя сводить только к отношениям классов и социальных слоев, как это нередко бывает. Социальное содержание включает национальные, этнические отношения, отношения территориальных коллективов - определенных регионов государства даже при одинаковом этническом составе их населения, проблемы, связанные с положением женщин и т.д. Все эти моменты в той или иной степени могут оказывать свое влияние на различные стороны формы государства. Наличие необходимого кадрового состава дает возможность построить государственный аппарат на иных началах, чем там, где этого нет, отношения этносов и регионов самым тесным образом связаны с вопросами территориальной и национально-культурной автономии, экологические проблемы вызывают к жизни создание особых округов со специфическими формами управления, эти округа не входят в общую систему административно-территориального деления ни в США, ни в Японии, равно как не входят в нее школьные и медицинские округа в Великобритании. Ситуация, связанная с социальными отношениями мужчин и женщин, порождает особенности формы государства в мусульманских странах (например, лишение избирательных прав женщин и запрет занимать пост главы государства). Не менее важным фактором содержания оказывается религия. Наиболее яркий пример этого - клерикальная государственная форма в Иране. Есть и другие стороны содержания государства, которые необходимо исследовать, в том числе прямые и обратные связи не только государства и общества, но и связи внутри аппарата самого государства.