Правотворчество: понятие, виды, принципы

Правотворческими полномочиями обладает в пределах своей компетенции администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество). Администрации предприятий и учреждений вправе в пределах своих полномочий издавать так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений (например, издание распоряжения или принятие правил внутреннего трудового распорядка).

Особо следует выделить правотворчество  высших судебных органов в Российской Федерации. В законодательстве России не содержится норм, которые предписывали бы российским судам осуществлять правотворческую деятельность, т.е. предоставляли бы им право создавать правовые нормы, обязательные для применения. Однако на практике дело обстоит совсем иначе, и два высших судебных органа Российской Федерации - Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, а также Конституционный суд РФ - не только занимаются толкованием законов, что они вправе делать, но и создают новые правовые нормы, обязательные для применения нижестоящими судами, в том числе дополняют и изменяют в ряде случаев законодательные нормы гражданского законодательства.

Особое место в правотворческой  деятельности в Российской Федерации  принадлежит Конституционному Суду. Согласно Конституции РФ он наряду с другими российскими судами входит в судебную систему РФ. Однако Конституционный Суд — это  особый суд, наделенный Конституцией РФ и Федеральным конституционным  законом “О Конституционном Суде Российской Федерации» особыми судебными  полномочиями или особой судебной властью. Ему предоставлено право проверять  конституционность законов и  иных нормативных правовых актов. Акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу, а международные  договоры, не соответствующие Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению (ст. 125 Конституции РФ).

Это означает, что Конституционный  Суд РФ поставлен над законодательной  властью и, конечно же, его решения  представляют собой не что иное, как правотворческую деятельность, хотя и осуществляемую в особом порядке  и в особых случаях.

Почему же суды занимаются правотворческой деятельностью? Причин тому несколько:

Во-первых, правосудие осуществляется в основном несменяемыми судьями, независимыми от государства и его административных органов. Судейский корпус рассматривает  себя не только как исполнителя воли законодателя, выраженной в законе, но и как создателя « правовых норм».

Во-вторых, ни один закон  ни прежде, ни в настоящее время  не мог и не может целиком и  полностью урегулировать многогранную жизнь людей в обществе: постоянно  возникают правовые проблемы, которые  законом не урегулированы. И здесь  именно судебное правотворчество призвано решать такие вопросы, как неопределенность, пробелы и противоречия в законодательстве. Это достигается как толкованием  законов, так и прямым правотворчеством — путем создания судами правовых норм.

Признавая создание судами правовых норм, в правовых доктринах  иностранных государств все же отмечается как преобладающее мнение, что  законы и иные нормативные акты являются высшими нормами права, а правовые нормы судов ставятся как бы на второе место, т.е. имеют второстепенное значение.

Но это с точки зрения теории, а на практике, как мы видели, правовые нормы судов имеют такую  же обязательную юридическую силу, как и законодательные акты, хотя они, как и законодательные акты, могут меняться, отменяться и изменяться самими судами, которые их приняли. При этом решения всех третейских судов вообще не подпадают под понятие "правотворчество судов".¹⁶ 

 В зависимости от значимости правотворчество делится на:

- законотворчество(правотворчество высших представительных органов(парламентов), в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой);

- делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента);

- подзаконное правотворчество, здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть ряд ситуаций, когда достаточно уровня подзаконных актов, нормативных договоров и т. д. Кроме того подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществления его конкретных субъектов.

 

 

2.2   Правотворчества в России

 

         В каждой стране законодательная  процедура имеет свои особенности.  Но везде она строго закрепляется  и регулируется с помощью конституции,  текущих законов, а также –  специальных положений и регламентов,  устанавливающих порядок правотворческой  деятельность государственных органов.

          Процесс создания нормативного  акта складывается из отдельных  стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования  (оглашения). Характерными чертами  такого процесса в Российской  Федерации являются дальнейшее  укрепление демократических основ  создания правовых норм, гласности  и профессионализма, учет общественного  мнения, повышение внимания к  качеству и теоретической обоснованности  принимаемых законодательных решений,  широкое привлечение научной  общественности к их выработке  и обсуждению.

Правотворчество — одно из основных звеньев механизма правового  регулирования общественных отношений, многоплановость которых предопределяет структурное содержание правотворческого процесса. Этот процесс состоит из двух частей:

- Предпроектный этап. Он заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права общественной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы, ее общая значимость и актуальность. О том, что потребность в правовом регулировании   назрела,   можно   говорить,   когда   закон представляется     наиболее     эффективным     средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными    средствами   воздействия   (экономическими, моральными и прочее).

        - Проектный этап, т.е. принятие законодательным органом проекта, в результате которого он становится законом - документом, имеющим высшую юридическую силу. Это главное звено в законотворчестве. Особый характер имеет законотворчество при проведении всенародных референдумов; здесь закон принимается непосредственно народом.

Обе эти части неразрывно связаны между собой и в  общем контексте представляют целостную  процедуру по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию правового документа. Соответственно этому в процессе правотворчества выделяют две основные стадии. Первая стадия предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта. Все действия на этой стадии носят подготовительный характер и не порождают правовых последствий. Главное значение имеет вторая стадия - официально закрепление государственной воли в нормах права, когда проект нормативного акта трансформируется в правовой акт, имеющий общеобязательный характер.

Внутри этих двух, основных, стадий можно определить следующие  процедурные операции формирования нормативных актов в зависимости от их юридической значимости в правотворческой иерархии:

- изучение и анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации.

- определение вида органов или субъектов, правомочных принять правовые решения и вида правового акта;

- принятие решения о подготовке правового акта;

- разработка концепции, идеи, анализа будущего акта;

- подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом;

- предварительное рассмотрение проекта правового акта;

- общественное обсуждение проекта;

- официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;

- принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование и вступление в законную силу.

Установленный порядок прохождения  проектов законов вплоть до их принятия и вступления в законную силу называется законодательной процедурой. В свою очередь законодательная процедура состоит из серии юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия законов.

Законодательный процесс, как  вид правотворческого процесса, включает в себя следующие стадии:

- внесение законодательной инициативы;

- обсуждение законопроекта;

- принятие и утверждение закона;

- промульгация - официальное провозглашение.

Составлению проекта нормативного акта предшествует работа по выявлению общественной потребности в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений: определяется фактическое состояние той области жизнедеятельности общества, к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, общая цель предлагаемого правового регулирования. На данном этапе важно получить информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, правоприменительную практику. Это позволяет установить, действительно необходимо подготовить новый акт или можно ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты.

Следующая стадия - подготовка первоначального текста проекта  и внесение правотворческой инициативы.

Законодательная инициатива – право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или  отмене закона либо иного акта, поступление  которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом; в  соответствии с Конституцией РФ право  законодательной инициативы принадлежит:

- Президенту Российской Федерации,

- Совету Федерации, 

- членам Совета Федерации,

- депутатам Государственной Думы,

- Правительству Российской Федерации,

- законодательным (представительным) органам субъектов Федерации.

Это право принадлежит  также:

- Конституционному Суду Российской Федерации,

- Верховному Суду Российской Федерации и

- Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.¹⁷

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Как видно, субъектами права  законодательной инициативы выступают  органы, должностные лица, имеющие  непосредственное отношение к решению  важнейших общегосударственных  вопросов.

Конституция предоставляет  право законодательной инициативы депутатам Государственной Думы, Совету Федерации и его членам. Использование депутатами права законодательной инициативы позволяет реализовать как их собственные идеи по вопросам государственной значимости, так и предложения избирателей.

Предоставление законодательной  инициативы Правительству обусловлено тем, что оно организует всю исполнительную деятельность в стране и лучше других осведомлено о процессах и переменах, происходящих в жизни общества и требующих законодательного урегулирования.

В числе субъектов законодательной  инициативы названы законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Этого требует федеративное устройство нашего государства, которое предполагает активное участие в управлении страной всех ее территориальных образований.

Право законодательной инициативы предоставлено и федеральным  судебным органам - Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения. Эти органы в ходе своей деятельности обязаны контролировать действие применяемых законов, выявлять их недостатки, определять пути их улучшения и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законодательства.

Внесению законопроекта  в законодательный орган предшествует продолжительная работа по его подготовке. Проекты указов Президента, постановлений Правительства обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами либо на основании плана правотворческих работ, либо по разовому поручению Президента, руководства Правительства, либо по собственной инициативе.