Правотворчество: понятие, виды, принципы

Вносимый законопроект, как  правило, должен сопровождаться необходимыми обоснованиями, включая финансово-экономическое, когда его реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных правовых актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими документами.

После того, как первоначальный проект разработан, переходят к предварительному обсуждению проекта. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение, когда законопроект публикуется в периодических печатных изданиях, рассматривается в трудовых коллективах

Законопроект, представленный в Государственную Думу Российской Федерации сначала поступает на предварительное рассмотрение в комитеты Государственной Думы, которые затем выносят его на рассмотрение Думы.

Процедура принятия федерального закона Государственной Думой в  соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. По завершении прений Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении работы над ним законопроект передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.

После того как комитет  вновь представит в палату доработанный проект закона с учетом замечаний  и предложений, высказанных депутатами при первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному тексту). Во втором чтении законопроект может быть отклонен, принят окончательно или вынесен после редакционной правки на третье чтение, во время которого уже не допускается внесение в него никаких поправок. Третье чтение состоит лишь в голосовании законопроекта в целом.

Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов  от общего числа депутатов Государственной  Думы. В соответствии разъяснением Конституционного Суда Российской Федерации ¹⁸  общим числом депутатов, от которого следует считать большинство голосов, необходимых для принятия Государственной Думой решения, является число депутатов, установленное для палаты ч. 3 ст. 95 Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов.

Особый порядок принятия предусмотрен Конституцией для федеральных  конституционных законов (ст. 108), в  соответствии с которым федеральный  конституционный закон считается  принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов  от общего числа членов Совета Федерации  и не менее двух третей голосов  от общего числа депутатов Государственной  Думы.

Принятый федеральный  конституционный закон в течение  четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации  и обнародованию.

Принятый Государственной  Думой федеральный закон передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения. Установив последовательное принятие закона обеими палатами, Конституция тем самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание общих интересов всего российского народа и специфических интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов.

Конституция Российской Федерации  предусматривает, что Совет Федерации может в течение 14 дней рассмотреть принятый Государственной Думой федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит от важности и актуальности регулируемых законом отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации.

В случае, если принятый Государственной  Думой федеральный закон будет отклонен Советом Федерации, палатами на паритетных началах может быть создана согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Закон считается принятым повторно с учетом предложений согласительной комиссии, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов.

Если комиссия не пришла к согласованному решению или  ее решение не удовлетворяет Государственную  Думу, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Все законы, принятые Государственной  Думой, передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105), что призвано обеспечить учет его мнения в законотворческом процессе.

В соответствии с п. 1 ст. 107 Конституции РФ принятый федеральный  закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Правило подписания и обнародования  принятого федерального закона Президентом  Российской Федерации является одной  из форм участия Президента в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О порядке опубликования  и вступления в силу федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, актов палат федерального собрания"¹⁹закон должен быть опубликован в течение семи дней после подписания его Президентом. Официальным считается опубликование закона в "Парламентской газете", "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Употребленный союз "или", по мнению М.С. Студеникиной, позволяет сделать вывод о том, что все три источника поименованы как альтернативные и равнозначные, следователь-но публикация в любом из них может быть первой²⁰. Федеральные законы могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, обнародованы по телевидению, радио, переданы по каналам связи, разосланы государственным органам и общественным объединениям.

3. Особенности российской законодательной (юридической) техники

Законодательные органы при  правотворческой деятельности максимально  подчиняются так называемой технике  законодательного процесса. От неуклонного  соблюдения правил законодательной  техники во многом зависит степень  совершенства законодательства, доходчивость нормативных правовых актов, высокий  уровень учета и систематизации законодательства.

Законодательная(юридическая) техника - это система правил и  приемов подготовки наиболее совершенных  по форме и структуре проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний  их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. От неуклонного соблюдения правил законодательной техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных правовых актов, высокий уровень учета и систематизации законодательства.

Юридическую технику в  широком смысле можно определить как совокупность средств и методов, посредством которых цели, намечаемые или преследуемые властными органами гражданского общества, укладываются в русло правовых норм и достигаются путем действенного исполнения этих норм.²¹

Юридическая техника в  узком смысле ограничивается вопросами, определяющими или уточняющими условия использования языка права и структуры юридического рассуждения, а также различными техническими приемами, средствами и правилами.

По существу юридическая  техника представляет собой так  называемые деловые обыкновения, то есть действия и приемы, сложившиеся  в ходе правотворческой деятельности. Они могут быть закреплены в специальных нормативных актах, но могут действовать и на основе сложившихся обычаев. На сегодняшний день в России правила юридической техники законодательно не закреплены. Они синтезированы и обобщены в рекомендациях ученых и практиков, занимающихся законотворческой деятельностью, и считаются общепринятыми и обязательными потому, что отступление от них или их игнорирование неизбежно ведет к снижению качества принимаемых законов, их неэффективности.²²

Высокий технико-юридический  уровень правовых документов - один из важнейших показателей общей  и правовой культуры общества. "От того, в какой степени в стране развита юридическая техника, - справедливо  утверждается в предисловии к  книге Э. Аннерса "История европейского права",- во многом зависит уровень  ее цивилизованности..."²³  ."Уровень юридической техники, - считает С.С. Алексеев, - один из показателей уровня юридической культуры в стране"²⁴. Недооценка структурно-композиционного построения, внешнего оформления, требований логики, стиля изложения ведет к декларативности, противоречивости, неясности правовых актов, что создает благоприятные возможности для различных манипуляций с ними и в конечном итоге - к снижению уровня законности и правопорядка.

Основные требования, предъявляемые  к форме готовящихся проектов нормативных правовых актов, следующие:

1) логическая последовательность  изложения, связь между собой  нормативных предписаний, помещаемых  в правовом акте;

2)  отсутствие противоречий  внутри нормативного правового  акта, а также во всей системе  законодательства в целом;

3)    максимальная  краткость и компактность изложения  норм права при глубине и  всесторонности отражения их  содержания;

4)   ясность, простота  и доступность языка нормативных  правовых актов;

5) точность и определенность  формулировок и терминов, употребляемых  в законодательстве;

6)   сокращение до  минимума количества актов по  одному и тому же вопросу  в интересах лучшей обозримости  нормативного материала, облегчения  пользования им, укрупнение правовых  актов;

7)  четкое разграничение  между нормативными и ненормативными  предписаниями, постоянными и  временными нормами.

Необходимой предпосылкой высокой  культуры правотворчества является выявление и тщательное изучение всего предшествующего законодательства по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта. Новый акт вливается  в общую систему права и  оказывает на предшествующее законодательство существенное влияние. Одновременно должна быть официально определена судьба актов, которые по-иному регулируют тот  же вопрос, отменены устаревшие, утратившие свое значение акты.

Конечно, юридическая техника - не изобретение сегодняшнего дня. Она появилась еще во времена  зарождения самого права. В последующем  ее элементы получили более четкие очертания, образовали некий свод, собрание правил, приемов, специальных средств, с помощью которых сначала  на каменных столбах, пергаментных свитках, а затем и в рукописных и  печатных книгах создавались и получали воплощение правовые установления. История  развития государства и права  в России также свидетельствует  о том, что юридическая техника  имела здесь достаточно глубокие корни, свои особенности развития. Это, в частности, нормативное построение предложений, наличие заголовков статей, специальных правовых терминов в "Русской  правде"; преамбулы, разделение текстов  на статьи в первых кодифицированных актах России - Судебниках 1497 и 1550 гг. В Соборном уложении Алексея Михайловича (1649 г.) появляется хорошо структурированный текст, главы с заголовками, более четкие правовые термины.²⁵ Большая работа по технико-юридическому оформлению законодательства была проведена при Петре I, Екатерине II и Александре II. В это время были созданы крупные законодательные акты с применением правил юридической техники. Высокие требования предъявлялись к написанию текстов законов и в СССР.²⁶

Новый этап в развитии юридической  техники в стране начался в  конце 80-х - начале 90-х гг. И тем  не менее, несмотря на определенные положительные  результаты, изучение проблем юридической  техники страдает фрагментарностью, и в настоящее время полноценная  теория юридической техники в  нашей стране еще не создана. Свидетельством тому служит отсутствие устоявшегося определения юридической техники, ее составных элементов, роли и места  в правовой сфере, особенностей применения в различных отраслях законодательства и т.д. В настоящее время наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой юридическая техника  рассматривается как совокупность правил, приемов, способов и средств  разработки, оформления, систематизации, толкования и применения наиболее совершенных  по форме и содержанию нормативных  правовых актов и других юридических  документов и сводится главным образом  к законодательной технике. Вместе с тем есть авторы, рассматривающие  юридическую технику как технику, с помощью которой создаются  только тексты нормативных правовых актов. Другие же выходят за рамки  таких представлений и рассматривают  юридическую технику как технику, применяемую в юридической деятельности вообще. Ведутся споры и по поводу состава элементов юридической техники, составляющих ее содержание. Существуют определения юридической техники в широком и узком смыслах. В широком смысле юридическая техника - это наука законотворчества, законодательная политика и законодательная техника (А. Нашиц). В узком смысле - это технические средства и приемы построения правовых норм (В.К. Бабаев).

Обозначены, но пока не исследованы  различия в подходах к пониманию  юридической техники в странах  общего права и в странах континентального права. Ведется спор о том, имеет  ли юридическая техника только прикладной характер или же она является более  сложным явлением, объединяющим инструментальный и фундаментальный подходы. Интересные соображения по этому поводу высказаны  Д.А. Керимовым, С.С. Алексеевым, Л.Д. Воеводиным, А.С. Пиголкиным, А.Ф. Черданцевым, Г.И. Муромцевым, В.М. Барановым, В.Н. Карташовым, Л.А. Морозовой, Н.А. Власенко. Так, Б.В. Чигидин считает, что в отечественной литературе сложились статический и динамический подходы к содержанию понятия  юридической техники. Для статического подхода характерно раскрытие содержания понятия юридической техники  через перечисление ее элементов - методов, способов, приемов, средств. Динамический же подход рассматривает юридическую  технику не только как совокупность названных элементов, но и как  деятельность, то есть совершение определенных действий.