Правовое регламентирование гражданской службы в древнем мире

Особенностью  античного политического устройства была неотделенность государственного аппарата управления от общества. Не существовало особого класса управленцев, специалистов-администраторов. Важнейшие функции управления исполняли сами граждане обычно на выборной основе. Это имело свои плюсы и минусы. Лишь сравнительно немногочисленный коллектив мог позволить себе обходиться такой организацией управления, в принципе отрицавшей необходимость специализации в этом деле. Но это создавало представление об общественной жизни как общей заботе, общем деле (римское слово республика буквально означает общее дело), порождало идеологию слитности, сплоченности граждан с коллективом. Однако, поскольку выборные должности (магистратуры) не оплачивались, реальное участие в управлении могли позволить себе достаточно зажиточные люди. Это повышало роль аристократии, представители которой в силу своего исторического статуса общественной элиты были более подготовлены к тому, чтобы вести за собой массы.

Полноценное участие  в политической жизни всех граждан, то есть демократия, было сравнительно дорогостоящим учреждением. Поэтому далеко не все полисы могли позволить себе полное ее развитие, отвлекая граждан-крестьян от хозяйственных забот. Лишь уникальная ситуация в Афинах, выдвинувшая их в результате победы над Ксерксом и политики Фемистокла на роль политического лидера всей Эллады, позволила им использовать на свои внутренние нужды деньги своих союзников. Перенос в 454 г. до н. э. казны Делосского морского союза в Афины был столь же закономерным, сколь и полезным для афинян явлением. За счет союзников Перикл ввел раздачи денег на посещение театра (теорикон), приобретал хлеб для граждан, отстраивал Акрополь, давая возможность горожанам заработать на строительстве, оплачивал исполнение должностей. Позднее в Афинах даже была введена оплата посещения народных собраний. Иными словами, демократия для афинских граждан имела и оборотную сторону в виде их коллективной тирании или диктатуры над сотнями полисов, бывших афинскими союзниками и неоднократно стремившихся порвать с ними. Точно так же и развитие политической активности римских граждан на комициях и сходках оплачивалось эксплуатацией ими их италийских союзников и полностью лишенных каких бы то ни было политических прав жителей провинций за пределами Италии, а так же за счет грабежа завоевываемых народов.

Тем не менее  почти все формы управления в  античных государствах обеспечивали своим  гражданам гораздо большую свободу  участия в политической жизни (и  в частных делах), чем общественные системы других древних государств. Особенно это очевидно для полисов, в которых устанавливались демократические режимы. Под демократией обычно понимают такое общественное устройство, при котором, с одной стороны, господствует воля большинства граждан и каждый гражданин имеет свою долю в управлении, а с другой, каждый гражданин в значительной степени свободен жить по своему усмотрению. Аристотель в «Политике» писал, что «демократия обычно определяется двумя признаками: сосредоточием верховной власти в руках большинства и свободой… А одним из условий свободы является по очереди быть управляемым и править…»

Развитие в  античности коллективных форм управления, особенно при демократии, создавало  благоприятные условия для ораторского  искусства. Античная культура была культурой  устного слова. Выдающиеся ораторы  Греции и Рима (Исократ, Демосфен, Демад, Катон, Гортенций, Цицерон, Цезарь) были в то же время и крупными политическими деятелями. Выбор на общественные должности был связан с борьбой претендентов и голосованием. Кандидаты (в Риме так назывались соискатели должностей, будучи носителями беленой тоги — кандиды) были обязаны искать благорасположения народа и уметь его завоевать. Для этой цели было недостаточно перед выборами приветливо пожимать руки рядовым избирателям, называя их по имени с помощью раба-номенклатора. Развитие политической жизни привело к тому, что уже в классической Греции появляются знатоки-софисты, которые за плату преподавали будущим политическим деятелям риторику — искусство слова, эристику — искусство спора и политику — науку об управлении обществом или «науку полисной добродетели», как они называли ее сами. Их стараниями античное мировоззрение было переориентировано с познания окружающего мира (космоса) на внутренние проблемы полиса, то есть связанные с человеком, гуманитарные проблемы. Одному из крупнейших софистов Протагору принадлежит изречение: «Человек — мера всех вещей», могущее претендовать на роль лозунга античной общественной жизни. В античной Греции человеческое общество впервые стало объектом профессионального изучения: сумев взглянуть на себя со стороны, человек оказался способен выделить себя из мира природы и противопоставить себя ей.

Государственные органы

Управление античными  обществами осуществлялось с помощью  выборных органов. Античные магистратуры были временными, по преимуществу годовыми. Должностные лица отправляли должности обычно не в одиночку, а по двое, трое и более, то есть коллегиально. Участие в управлении рассматривалось как служение обществу. «Слуги народа» должны были быть достойными людьми, способными выполнять возложенные на них полномочия. Афинские граждане обсуждали поведение каждого кандидата: чтит ли он родителей, нес ли военную службу, выполнял ли финансовые обязанности по отношению к государству и т. п. Считалось похвальным, чтобы кандидат давал отчет перед выборами обо всей своей жизни. Распространен был и возрастной ценз на участие в управлении. В Риме существовал определенный порядок занятия должностей — «лестница магистратур». На низшую должность квестора можно было претендовать только после 27 лет, а консулом можно было стать после 40—42 лет. В управлении должны были принимать участие зрелые люди. Спартанцы обретали полные политические права после 30 лет. Античное общество осуждало превышение полномочий и особенно стремление к единовластию. Одним из самых сильных обвинений, часто использовавшихся (и почти всегда успешно) в политической борьбе, было обвинение в стремлении к тирании в Греции и к царской власти в Риме. Для предотвращения такого стремления в Афинах был учрежден специальный «суд черепков» — остракизм. Круг полномочий магистратов был четко очерчен. Средством предотвращения их самоуправства обычно выступала отчетность магистрата перед гражданами. В Риме после сложения магистратом полномочий каждый гражданин мог потребовать у него отчета в совершенных делах и привлечь к суду, если было допущено нарушение законности либо деятельностью магистрата нанесен ущерб римскому народу.

Наличие в античных государствах гражданского ополчения  вместо профессиональной армии и  выборных магистратов вместо специалистов-чиновников некоторыми современными учеными считается признаком отсутствия в античном обществе настоящего государственного аппарата, а следовательно, и зрелого государства. Даже античное жречество не было особым сословием или корпорацией, а имело функциональное значение для общения граждан и общества с богами. Жрецов государственных богов, как и магистратов, выбирали, но на более длительный срок или пожизненно. Такой порядок свидетельствует о слабо выраженном в античном обществе общественном разделении труда и специализации. Он нацеливал гражданина быть специалистом, так сказать, «широкого профиля»: в равной мере и воином, и политиком, и хозяином.

Численность гражданского коллектива

Общинный характер античной государственности был  связан с ограниченной численностью гражданского коллектива, как бы противопоставлявшего себя внешнему миру. Не все жители полисной территории имели гражданские права. В принципе их не могли иметь чужаки, люди переселившиеся извне. Такими были рабы, приехавшие из других городов по каким-то делам чужеземцы (ксены в Греции и перегрины в Риме), а также постоянно жившие на городской территории неграждане (метеки, периэки в Греции и инколы в Риме). Все они могли быть представлены в деловой и общественной жизни только через посредство граждан. Для рабов такими представителями были их господа, а для чужеземцев — их гостеприимцы. Обычай гостеприимства стал в античности широко распространенным правовым институтом, облегчавшим контакты граждан различных государств. Постоянно жившие в античных городах метеки и инколы со временем получили от гражданского коллектива право заниматься ремеслом, торговлей, ростовщичеством и т. п. За это они платили особый налог. Однако их не допускали к земледелию, военному делу и политике — основным занятиям граждан. Также и дети и жены граждан были приобщены к гражданской жизни через своих отцов и мужей. Женщины в античности были полностью исключены из прямого активного участия в общественной жизни. В греческом театре, выполнявшем важную общественную функцию, даже женские роли игрались мужчинами. Лишь гетеры в Греции были допущены в общество мужчин и могли как-то влиять на него. Однако их влияние было лишь неформальным и никак не было конституировано политически. В Риме существовало лишь одно исключительное положение для женщины — весталка, жрица богини Весты, которое давало его обладательнице некоторые, впрочем не очень существенные, права вмешательства в общественную жизнь.

Численность населения  античных городов-государств была невелика. Большинство из них насчитывали  по 1000—5000 граждан, и лишь некоторые были значительно большими. По подсчетам современных ученых, в Афинах около 400 г. до н. э. было 60—100 тысяч граждан, 15—25 тысяч метеков и 40—60 тысяч рабов. В Спарте около 371 г. до н. э. предполагается другое соотношение: 7—9 тысяч спартиатов, 40—60 тысяч периэков и 140—200 тысяч илотов. В эпоху кризиса полисного строя, создавая проект идеального полиса, Платон в качестве оптимального числа граждан принял цифру в 5040 человек.

Наполненная правами  ограниченность численности создавала  ореол привилегированности гражданства, наполняла души античных граждан гордостью своим полисом и прочерчивала в них четкую грань между своими (гражданами) и чужими (негражданами). Поэтому когда под влиянием экономических сдвигов начались объединительные процессы, в Греции не сложилось общеэллинское государство, а возникали союзы автономных полисов: Афинский морской союз, Пелопонесский союз, Фессалийский союз, Беотийский союз, Ахейский союз, Этолийский союз. Также и гражданская община Рима, покорив Италию, не стала столицей Италийского государства, а заключила с каждым из подчиненных народов или общин союз. В результате такой политики, выражавшейся принципом «разделяй и властвуй», оформилась Римско-Италийская конфедерация, в которой гражданскими правами располагали только римляне. Не имея специального аппарата управления, римляне почти не вмешивались во внутреннюю жизнь подчиненных общин, обеспечив им самоуправление. Это оказало сильнейшее воздействие на лицо римской, а затем и выросшей на ее почве европейской цивилизации. Со временем городской строй в Италии (с I в. до н. э.), а затем в римских провинциях (с III в. н. э.) был унифицирован по образцу античной гражданской общины. Римляне распространяли в своих провинциях строй самоуправляющихся городов, граждане которых были обязаны участвовать в общественной жизни и управлении. Такое участие рассматривалось как служение, обязанность (munus) в пользу общества. Поэтому такие города назывались муниципиями, а их строй — муниципальным. За века существования Римской империи население территорий, попавших под римское господство, было «воспитано» римским правом в уважении к личности гражданина, частной собственности, к традициям коллективного решения общих дел (самоуправление) и т. п.

Общинный  коллективизм

Важнейшими общинными чертами являются стремление к однородности, одинаковости и взаимопомощь. В античном обществе они проявляются в разных формах. Уже к концу архаической эпохи в греческих полисах и в Риме сложилась система взаимных обязательств между гражданами и коллективом в целом. Граждане в зависимости от своего имущественного положения были обязаны повинностями (литургии в Греции, munus в Риме) в пользу общества. Поэтому учет имущественных возможностей граждан, выступавший в форме периодически проводившихся цензов, был очень важен в античных государствах. В Афинах он был введен при Солоне, в Спарте — при Ликурге, в Риме — при Сервии Туллии. Позднее в Риме была учреждена даже специальная должность цензора, ставшая важнейшей, наряду с консулатом, магистратурой. В обмен на выполнение гражданами обязанностей гражданский коллектив должен был обеспечить им приличное существование.

Государство было обязано содержать своих граждан, чтобы они чрезмерно не обнищали. Поэтому даже оставивший свои занятия  каменотеса Сократ чувствовал себя в родном афинском полисе достаточно комфортно, нигде не работая и проводя время в беседах на рынке. В Риме со временем даже сформировался целый общественный слой из таких, паразитировавших на государственный счет, граждан — люмпен-пролетарии. Удовлетворение их интересов было важным способом привлечение на свою сторону их голосов во время выборов. Поэтому греческие и римские политики заботились о ввозе зерна, которое распределялось только между гражданами: раздавалось бесплатно или продавалось по символическим ценам. В Афинах Перикл сумел на 15 лет обеспечить себе должность первого стратега после того, как гарантировал правильную раздачу хлеба, подаренного в 444 г. до н. э. египетским правителем Псамметихом афинским гражданам. В Риме введение хлебных раздач сделало самым популярным политиком плебейского трибуна Гая Гракха, оттеснившего на время на политической арене консулов и сенат. В 68 г. до н. э. Гней Помпей Магн сумел в короткий срок разгромить пиратов Средиземноморья, парализовавших подвоз хлеба в Рим, и надолго стал первым и любимейшим политиком в Риме.

Существовали  и другие формы заботы государства-общины о своих гражданах. Организовывались выгодные строительные работы, дававшие заработок горожанам и обеспечивавшие городу (то есть тем же его гражданам) возможность пользоваться плодами своего труда. Приобретались, в том числе и с помощью войн, рудники ценных металлов или строительного камня, доходы от которых шли на нужды граждан или прямо делились между ними. Таковыми были серебряные рудники Лавриона и золотые рудники Пангея для Афин, серебряные рудники Иберии для Рима.

Особую заботу государство проявляло о своих  гражданах-крестьянах. Нехватка земли — одна из основных проблем античности. Античное государство было занято постоянными поисками земли для граждан. В Греции основным способом решения аграрного вопроса стал вывод колоний на свободные территории, чем занимался весь полисный коллектив в целом. Иногда, как например во время Мессенских войн Спарты, античные государства стремились решить проблему земельного голода за счет отнятия земли у соседей. Одной из основных причин римских завоеваний в Италии была необходимость обеспечить землей растущую массу граждан из числа плебеев. У становящихся их союзниками италийских общин римляне отбирали от трети до двух третей земли. Эти земли составляли резервный общественный фонд — общественное поле (ager publicus) — из которого производилось наделение римских граждан.