Разделение властей в государстве: теория и опыт

Отсюда и следует главный  вывод, составивший основу концепции разделения властей по Локку: власть должна быть разделена законодательную, исполнительную и судебную с передачей каждой из ветвей власти особому кругу лиц. В условиях ограниченной монархии на первое место выдвигается законодательная власть, именно она образует «первую ветвь власти». В соответствии с этим видением вопроса, полномочия принимать законы (законодательная власть) возлагаются на парламент, полномочия осуществлять их (исполнительная власть) — на монарха и правительство (кабинет министров), а судебную власть имеет смысл пропорционально поделить между аристократическим и демократическим сословиями. Все виды публично-властной деятельности и реализующие их государственные органы располагаются в иерархическом порядке. Верховной властью объявляется законодательная власть. Все иные ветви власти подчиняются ей, но вместе с тем оказывают на нее активное воздействие, то есть реализуется принцип сдержек и противовесов.

Наиболее полно и последовательно  концепция разделения властей изложена в трудах Ш. Монтескье, человека, известного не только как прогрессивного теоретика, но и как опытного практика государственно-правовой деятельности, понимающего проблемы неэффективного функционирования государственных органов. В своей фундаментальной двадцатилетней работе «О духе законов»(1748) Монтескье изложил результаты длительного исследования политико-правовых установлений нескольких государств, целью которого являлось создание системы безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, обеспечение политических свобод.

В итоге, Монтескье пришел к выводу, что «…свобода возможна при любой  форме правления, если в государстве  господствует право, гарантированное  от нарушений законности посредством разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые взаимно сдерживают друг друга».

Как считал Монтескье, чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли взаимно сдерживать друг друга. «…Возможен такой государственный строй, при котором никого не будут понуждать делать то, к чему его не обязывает закон, и не делать того, что закон ему дозволяет…».

Идеи, формулируемые Монтескье, интересны  во многих отношениях, и прежде всего определением взаимосвязи, устанавливаемой между правомерным правлением и разделением властей. Это разделение вступает как их взаимное сдерживание. Такое взаимное сдерживание - гарантия от злоупотребления. Препятствие злоупотреблению властью есть гарантия обеспечения свободы. Наконец, сама свобода имеет место тогда, когда никого нельзя принуждать делать то, к чему его не обязывает закон. Или же когда, напротив, человеку не дозволяют совершить то, что ему запрещено законом. Таким образом, разделение властей не самоцель, а средство осуществления правомерного, легитимного правления, и, следовательно, обеспечение свободы.

Каковы же те власти, которые должны быть взаимно сбалансированы? Монтескье  считал: «…В каждом государстве  есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского. В силу первой части государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй он объявляет войну или заключает мир, посылает и принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую - просто исполнительной властью государства».³

На первый взгляд, может показаться несколько странным, что наряду с  законодательной фигурируют две исполнительные власти. Но объясняется это тем, что вторая и третья по перечислению власти, в отличие от первой, сами законы не принимают, а обеспечивают их осуществление. В одном случае при посредстве правительственной деятельности, в другом- посредством судебной деятельности.

В этом смысле можно говорить о  том, что и та, и другая обеспечивают исполнение закона. Но смешивать их не допустимо. Указания на то, что соединение различных властей в руках одного лица или органа неизбежно ведет к удушению политической свободы, составляет основу самой доктрины разделения властей по Монтескье. Если, однако, соединение двух первых властей - это еще лишь потенциальная угроза тирании, то соединение их с судебной неизбежно ведет к гибельным последствиям.

«Не будет свободы..., если судебная власть не отделена от власти законодательной  и исполнительной». Если она соединена  с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Если соединены все три власти, то в этом случае неизбежны установление самого жесточайшего деспотизма и полная гибель свободы.

Доктрина, созданная Ш. Монтескье, не ограничивается вычленением трех ветвей власти и показом опасности  их соединения в руках одного лица или органа. Не менее важна и  другая сторона этой доктрины - рассуждение о том, не приведет ли расчленение властей к параличу власти, к безвластию, при которых также неизбежны разрушение государства и гибель свободы. Предотвратить подобное развитие событий могут согласованность и взаимодействие властей.

Позднее теория разделения властей получила сильное практическое и теоретическое развитие в трудах большого количества философов и мыслителей. Прежде всего, следует упомянуть труды Ж.-Ж. Руссо. В отличие от Монтескье, Руссо считал, что законодательная, исполнительная и судебная власти - особые проявления единой власти народа. Точка зрения Руссо отвечала требованиям времени и обосновывала революционные процессы во Франции конца XVIII века. Если Монтескье пытался найти компромисс, то Руссо обосновывал необходимость борьбы с феодализмом. Как взгляды Монтескье, так и взгляды Руссо нашли свое наиболее полное и последовательное отражение в Конституции США 1787 года.

Преамбула к этому документу  гласит: «Мы, народ Соединенных Штатов...» ⁴, отражая тем самым то, что народ является единственным источником власти. Наряду с утверждением единства источника власти, в Конституции США проводится очень четкое организационно-правовое разделение властей. Также в этом документе нашла свое отражение система «сдержек и противовесов»: были предусмотрены и процедура импичмента, и отлагательное вето президента, и многие другие институты, которые являются составной частью современного права.

В России идея разделения властей  как принципа либерализма впервые  в наиболее чёткой форме была выражена М.М. Сперанским (1772–1839), который в своих проектах государственных преобразований считал, что законодательная власть может быть вручена двухпалатной Думе, главой исполнительной власти должен являться монарх. Реализация судебной власти возлагалась автором на судебную системой, включающую суд присяжных и завершающийся высшим судебным органом — Сенатом. Необходимо заметить, что проект Сперанского не только осуществлял принцип разделения властей с учётом определённых сдерживающих факторов, но и предусматривал механизм их согласованного действия, чтобы избежать возможного противостояния трёх ветвей власти.

Идеи П.И. Пестеля (1793–1826), изложенные в его «Русской Правде», в качестве формы государственного правления  предусматривали республику. В теории разделения властей, предложенной Пестелем, «принимается правило определённости круга действий», то есть, чётко устанавливаются компетенции законодательной, исполнительной и «блюстительной»⁵ власти. Более того, Пестель настаивал на том, чтобы каждому государственному органу «были присвоены точные и неизменные функции», а механизм действия законодательной и исполнительной власти, а также государственное устройство определялся Конституцией».

2. Ветви власти как единый механизм в структуре современного государства.

За более чем двухсотлетнюю историю своего существования концепция разделения властей, непрерывно совершенствуясь, нашла очень широкое применение в государственно-правовой практике многих стран

Современная теория разделения властей  отнюдь не предполагает создание «китайской стены» между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета⁶. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по существу, имело место переплетение разных по своей сущности властей – политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Например, акты с названием «законы» вправе принимать за редким исключением только представительный орган народа – парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, в ряде стран понятие парламента является более широким, наряду с избираемой нижней палатой парламент включает не избираемую прямыми выборами верхнюю палату и главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето (от лат. «ветаре» – запрещать), глава государства участвует в осуществлении законодательной власти. Кроме того, в конституциях ряде стран допускается называемое делегированное законодательство или принятие органами исполнительной власти актов, имеющих законную силу.

В сферу законодательной власти вмешиваются также и органы судебной власти – верховные и конституционные  суды, конституционные советы. Они  вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.

В свою очередь парламент тоже может  осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Так, парламент  иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, в других рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса.

В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концепция разделения властей получила еще два важных дополнения: положения о необходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов. Обе проблемы решались еще при принятии конституции США, но их окончательное правовое регулирование сложилось позже – в практике Верховного суда США при толковании конституции. Создатели конституции США стремились к уравновешиванию ветвей власти, с тем, чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвысится над другой, подавлять другую или другие. Их скоординированность получила название баланса властей.

Те же цели, хотя и в несколько ином выражении, имеет система сдержек и противовесов: каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую (другие). Президенты некоторых стран не могут распустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместить президента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); президент мог задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но конгресс преодолевал его установленным голосов и т.д. В отличие от президентской республики, в парламентарной республике или парламентарной монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволить правительство, выразив ему вотум недоверия, однако глава государства имеет выбор: уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов.

С совершенствованием системы сдержек  и противовесов связаны и определенные «модификации», которым в отдельных  государствах подверглась организационно-правовая сторона  принципа разделения властей.

Так, конституционные доктрины ряда стран Латинской Америки исходит из существования еще одной власти - учредительной, что связано с частыми государственными переворотами. Существование четвертой - учредительной власти отмечают и некоторые французские специалисты по сравнительному конституционному праву.

В связи с концепцией, которая  предусматривает возможность отделения  президента от исполнительной власти и характеризует его как главу  государства, встает вопрос об особой ветви власти - арбитражной. Во французской Конституции 1958 года, например, говорится, что президент своим арбитражем обеспечивает нормальное функционирование публичных властей. Аналогичные формулировки включены в 90-х годах в Конституции Румынии и некоторых стран Африки.

Все эти «новшества» - это, скорее, попытка приспособить классическую теорию к реальным особенностям конкретных государств. Суть же теории при этом не меняется, так как не меняется главное - система сдержек и противовесов. Количество называемых или существующих в государстве ветвей власти не столь важно, сколь важно обеспечение механизма, не позволяющего узурпировать всю власть в руках одного государственного органа или одной ветви власти.

С позиций совершенствования системы  сдержек и противовесов может  быть объяснена и преобладающая в ряде стран тенденция к укреплению исполнительной власти: чрезмерное вторжение парламента в сферу правительственной деятельности неизбежно влечет за собой правительственную нестабильность и чехарду, что может привести к серьезным политическим осложнениям и даже крушению режима, а это не очень желательно.

Вместе с тем, единство государственной  власти не исключает различий в способах ее осуществления теми или иными  органами государства, не отменяет возможных  конфликтов властей на правовой основе (различия, а ,следовательно, противоречия при решении конкретных государственных задач неизбежны уже в силу самого факта существования нескольких ветвей власти), но состязание на правовом поле требует не доводить разногласия до борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе невозможно управлять обществом – альтернативой этому являются анархия и распад. Такое развитие событий, когда противоречия властей доводится до стадии борьбы, как показывает опыт отдельных государств постсоциалистического пространства и развивающихся стран, имеет только разрушительный характер.

Выше речь шла о горизонтальном разделении властей на уровне государства  как целого, без учета особенностей его территориально-политического устройства. Вместе с тем, в федерациях и унитарных государствах, имеющих автономные образования политического характера, основные законы (Конституции) решают вопросы о вертикальном разделении властей (государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов) и (в связи с концепцией публичности территориальной власти) дальнейшее деление государственной власти и власти местного самоуправления. Первая проблема решается на основе разграничения полномочий (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных полномочий федерации, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полномочий, отнесенных к его ведению. С автономией дело обстоит несколько иначе: в конституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органы политической автономии могут принимать местные законы.