Разделение властей в государстве: теория и опыт

В России не предусмотрена парламентская ответственность главы государства. Это значит, что парламент не может заставить Президента уйти в отставку. Но это не значит, что глава государства свободен от следования предписаниям Конституции и законов. Если его деятельность приобретает противоправный характер, вступает в действие специальный механизм ответственности (импичмент). Президент Российской Федерации может быть привлечен к ответственности только в случае государственной измены или совершения иного тяжкого преступления. Наличие признаков такого преступления должно быть подтверждено Верховным судом РФ. После выдвижения обвинения следует довольно сложная процедура выражения импичмента. Попытки выдвинуть импичмент в период исполнения обязанностей Президента РФ Б.Н.Ельциным «…только показали, что это практически невозможно».¹²

По Конституции РФ 1993 года законодательную  власть в России представляет только Федеральное Собрание Российской Федерации.

Согласно ст.94 Конституции Федеральное  Собрание признается парламентом России. Согласно ч.1 ст. 95 Конституции Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов федерации. Почти все федерации в мире имеют двухпалатную структуру парламентов.

Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает и значительную самостоятельность палат, что проявилось в их компетенции и в том, что они заседают раздельно (ч.1 ст. 100). Конституция (ч.З ст. 100) предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться для совместных заседаний (да и то не обязаны): во-первых, для заслушивания посланий Президента РФ, во-вторых, с целью заслушивания посланий Конституционного Суда, в-третьих, для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.

Статья 94 указывает, что Федеральное  собрание является представительным и  законодательным органом России. Представительство – очень широкое понятие. В отношении государственных органов  обычно полагают, что речь идет о представительстве интересов и воли избирателей, а мандат на такое представительство дают сами избиратели на выборах. В России в полной мере представительным органом является Государственная Дума, избираемая непосредственно гражданами. Думается, можно согласиться с мнением разработчиков проблемного комментария к Конституции РФ, согласно которому о представительном характере  верхней палаты говорить приходится с натяжкой.¹³ Члены Совета Федерации, за исключением первого его созыва в 1993-1995 гг., не избираются населением именно в качестве членов этой палаты Федерального собрания, а становятся по должности.

В отношении понятия «законодательный орган» в Конституции имеется четкое представление. Законодательный орган реализует законодательную составляющую государственной власти, закрепленную в ст. 10 Конституции. Сущность Федерального собрания как законодательного органа России состоит в том, что парламент РФ обладает правом принимать общеобязательные для исполнения на территории страны нормативно-правовые акты - федеральные конституционные законы и федеральные законы по вопросам своей компетенции.¹⁴

Будучи законодательным органом, Федеральное собрание вместе с тем исполняет и некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Этот контроль осуществляется посредством утверждения федерального бюджета Государственной Думой, а также использование права отказывать в доверии к правительству, которое в этом случае может быть отправлено в отставку Президентом РФ.

Также, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета  Совет Федерации и Государственная  Дума образуют Счетную Палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

В этом проявляется принцип разделения властей, система сдержек и противовесов. Из этого мы видим, что законодательная  власть имеет контроль, хотя довольно слабый в этом случае, за исполнительной властью в РФ.

 Статьи 102 и 103 Конституции также являются  юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, эти статьи перечисляют вопросы, которые находятся в ведении соответственно Совета Федерации и Государственной Думы. Это означает, что окончательное решение по этим вопросам (постановление) принимает соответствующая палата. Тем не менее, решение большинства из этих вопросов так или иначе пересекается с конституционными полномочиями других органов государственной власти, предопределяется их позицией, а по некоторым вопросам решение палаты может порождать правовые последствия, отнюдь не вытекающие из полномочия палаты решать этот вопрос. Например, решение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству фактически определяет судьбу не Правительства, а самой Государственной Думы, поскольку ч. 4 ст. 111 Конституции РФ определяет: «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».

Тем не менее, назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности относится к ведению Федерального Собрания, и это возможность (по крайней мере, закрепленная законодательно) парламента.

Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федерации, о которых  говорится в п.п.“ж” и “з”  ч.1 ст.102 (назначение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ) тоже входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях. Однако неурегулированность таких вопросов, как сроки предложения кандидатур Президентом, возможность или невозможность вторичного внесения отклоненной кандидатуры, порождает серьезные проблемы в сфере эффективного функционирования отдельных из указанных государственных органов и легитимности осуществления полномочий некоторыми должностными лицами. Так, например, долгий подбор первым Президентом РФ кандидатов на должность судей Конституционного Суда привел к тому, что этот орган приступил к работе более чем через год и два месяца после принятия Конституции 1993 г. Практически год (1994-1995) на должности Генерального прокурора (при этом кандидатура, предлагавшаяся на эту должность, неоднократно отклонялась Советом Федерации) находился так называемый исполняющий обязанности Генерального прокурора - должность, неизвестная Конституции и существующая вне легитимирующего ее порядка назначения.

Пункты “а” и “б” ч.1 ст. 103 Конституции раскрывают принцип  ответственности Правительства  перед нижней палатой парламента. Пункты “и” ч.1 ст. 102 и “г” ч.1 ст. 103 дают полномочия Совету Федерации и Государственной Думе формировать на паритетных началах Счетную палату. Пункт “ж” ч.1 ст.103 позволяет Государственной Думе выдвигать обвинение против Президента РФ.

Из этого видно, что от законодательной власти так или иначе зависят исполнительная и судебная ветви власти, а законодательная зависит  в какой-то мере от исполнительной.

«Исполнительную власть Российской Федерации  осуществляет Правительство Российской Федерации», — гласит п.1 ст.110 Конституции РФ.

Важнейшей конституционно-правовой гарантией  обеспечения разделения властей  и предупреждения злоупотреблений  со стороны исполнительной власти остается механизм ответственного правления. Это значит, что Правительство РФ подконтрольно парламенту и несет политическую ответственность за свои действия.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Думы. Этот принцип является примером проявления принципа сдержек  и противовесов, т.к. при назначение Президенту приходится считаться с парламентским большинством. Председатель Правительства предлагает кандидатуры Президенту на должности его заместителей и федеральных министров.

Правительство Российской Федерации  обладает широкими полномочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья 114 Конституции перечисляет полномочия Правительства.

Правительством Российской Федерации  осуществляется разработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной и экономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите прав населения.

Механизм парламентской ответственности  Правительства описан в российской Конституции в общих чертах. Необходима его детализация в специальном законодательстве. Совершенно ясно, однако, что институт ответственности — обоюдоострое оружие. Его может использовать как Дума, отказывая в доверии правительству, так и исполнительная власть, угрожая прибегнуть к досрочным выборам.¹⁵

Сильная исполнительная власть в России нужна. Но также нужен и механизм взаимных сдержек и противовесов. Многие  называют исполнительную власть доминирующей в системе государственных органов. Но эта тенденция государственно-правового развития России прослеживается достаточно ясно. Также это отвечает общим тенденциям усиления исполнительной власти во всем мире.

Статья 118 Конституции РФ устанавливает: «Правосудие в Российской Федерации  осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством  конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается».

В соответствии с Федеральным конституционным  законом от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), судебная система РФ состоит из Федеральных судов и судов субъектов РФ. Высшими судебными органами звеньев Федеральных судов являются Верховный суд РФ, Высший Арбитражный Суд, Конституционный Суд. В состав судов субъектов РФ входят Конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи.

Единство судебной системы РФ, в  соответствии со ст.3 указанного Федерального конституционного закона, «…обеспечивается путем:

• установления судебной системы Российской Федерации Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом;
• соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства;
• применения всеми судами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Российской Федерации;
• признания обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу;
• законодательного закрепления единства статуса судей;
• финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета».

Верховный суд РФ (ст. 126 Конституции) является высшим судом судов общей юрисдикции. Суды общей юрисдикции – это районные суды, суды субъектов РФ, военные суды и сам Верховный суд РФ. Надо отметить, что судьи судов общей юрисдикции, кроме Верховного суда, назначаются Президентом РФ самостоятельно. И это уже нарушает принцип независимости властей. Судья же Верховного суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Суды общей юрисдикции рассматривают главным образом гражданские, административные и уголовные дела.

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим федеральным судебным органом  по разрешению экономических споров (ст. 127 Конституции). Арбитражные суды в России делятся на арбитражные  суды субъектов, федеральные арбитражные  суды округов и один Высший Арбитражный Суд. Арбитражные суды призваны рассматривать экономические споры между юридическими лицами.

Третьим звеном системы федеральных  судов России является Конституционный  Суд. Конституционный Суд играет весьма значительную роль в системе разделения властей. Конституционный Суд имеет большие полномочия в области конституционного контроля. Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации (ст. 125) и Федеральным конституционным законом о Конституционном Суде Российской Федерации от 21.07.1994 года.¹⁶

По смыслу Конституции РФ, Конституционный  суд Российской Федерации должен оперативно реагировать на законодательные  акты различного уровня, где содержатся положения, противоречащие Конституции РФ, признавая соответствующие положения или содержащие их законодательные акты в целом неконституционными, и таким образом ставить барьер на пути нарушения законности. Но он не может сделать этого по собственной инициативе. Для этого необходим официальный запрос какого-либо из уполномоченных на это субъектов. А это означает, что Конституционный Суд Российской Федерации оказался в положении борца за законность со связанными руками. Он может видеть любые несоответствия Конституции Российской Федерации в законодательных актах любых уровней, но реагировать на них может только тогда, когда его об этом официально «попросят».

Необходимо отметить, что в связи  с принятием России в Совет  Европы юрисдикция Европейского Суда распространяется теперь и на территорию России. Это теперь высший международный судебный орган для России и ее граждан.