Роль законодательной власти в государственном управлении

     Иногда  местными законами называются акты местных  органов самоуправления (Бразилия). В некоторых странах англосаксонского права они называются иначе, но при  этом в словосочетании тоже используется термин «закон» (by-laws).[2]

Функции парламента

       Российский парламент — Федеральное  Собрание — выполняет в системе  государственного управления особые  функции, причем, выполняя их, он  может действовать только в  совокупности обеих палат (например, принятие государственного бюджета)  или в качестве одной палаты (например, только часть членов  Центральной избирательной комиссии  назначает Совет Федерации). Если  депутаты действуют индивидуально  (например, право депутатского запроса  к министру), то они используют  полномочия парламентария (а не  парламента), хотя, в конечном счете,  они производны от функций  парламента.

     Парламент РФ осуществляет ряд определённых функции:

     Во-первых, парламент выполняет функцию  представительства всего народа, это орган народного представительства, выражающий его суверенитет. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации представляют различные социальные, национальные, профессиональные и другие слои населения и тем самым объединяют народ на базе выработки общих решений от его имени путем компромиссов и консенсуса.

     Во-вторых, парламент выполняет законодательную функцию. Только он принимает законы: федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции РФ (за исключением поправок к главам 1, 2 и 9, которые Федеральное Собрание изменять не вправе).

     В-третьих, Федеральное Собрание, его палаты путем принятия законов и другими  способами осуществляют решающее участие в верховном руководстве делами государства. Правда, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», но она же устанавливает, что Президент делает это в соответствии с Конституцией и законами.

     В-четвертых, Федеральное Собрание или та или  иная его палата формируют или участвуют в формировании, роспуске, освобождении или отрешении от должности других высших и центральных органов, должностных лиц РФ и субъектов РФ. Парламент (Государственная Дума) дает (не дает) согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, Совет Федерации назначает членов Конституционного Суда РФ, Государственная Дума может принять решение об отставке Правительства РФ (правда, Президент РФ вправе с этим не согласиться), Федеральное Собрание (участвуют обе палаты) может отрешить Президента РФ от должности, распустить путем принятия закона законодательное собрание субъекта РФ, если оно нарушает Конституцию РФ и федеральные законы и т.д.

     В-пятых, парламент осуществляет в различных  формах парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти (сообщения министров на заседаниях палат, вопросы и запросы парламентариев и т.д.), в различных сферах общественной жизни, контроль за исполнением государственного бюджета (в частности, через формируемую парламентом Счетную палату и т.д.).

     Аналогичные функции осуществляют в пределах своей территории законодательные  органы субъектов РФ. Кроме того, они участвуют в решении общефедеральных  вопросов (право законодательной  инициативы в отношении федеральных  законов, утверждение поправок к  Конституции РФ, участие в подготовке международных договоров, если они  затрагивают интересы данного субъекта РФ и т.д.).[2]

2. Парламент

     При всей самостоятельности, независимости  и равновесии каждой и всех трех ветвей государственной власти исходное, основополагающее значение и приоритетная роль принадлежит законодательной  власти. Это определяется прежде всего  тем, что законы, принимаемые именно этой властью, лежат в основе деятельности всей системы власти в демократическом  государстве. Важнейшим законотворческим органом страны обычно является парламент.

     Хотя  прототипы этого важнейшего института  государственной власти возникли еще  в античной древности, принято считать, что современные парламенты берут  свое начало с создания в XIII в. в Англии представительного учреждения, ограничившего  королевскую власть в соответствии с Великой Хартией Вольностей 1215 г. Позднее аналогичные представительные органы появились во Франции, Испании, Польше и др. странах, из которых  в дальнейшем сформировались парламенты современного типа.[3]

Понятие и роль парламент

       Парламент (от франц. parler — говорить) — это общенациональный (общегосударственный) представительный орган, важнейшая функция которого состоит в осуществлении верховной законодательной власти. Общегосударственный представительный характер этого органа означает, что, во-первых, именно парламент, в отличие от органов исполнительной и судебной властей, является непосредственным представителем и выразителем интересов и воли народа, его суверенитета; а во-вторых, что парламент, в отличие от других (региональных, местных) представительных органов власти, представляет и выражает интересы и волю не части, а всего населения страны. Не случайно во многих конституциях речь идет о том, что именно парламент и его депутаты представляют народ, нацию соответствующей страны (см., например, ст. 66 Конституции Испании, ст. 150 Конституции Португалии и др.). Так, в Конституции («Форме правления») Швеции парламент (Риксдаг) характеризуется как «высший представитель народа» (п. 4 гл. 1); в Конституции Бельгии (ст. 42) указывается, что члены парламента «представляют нацию, а не только тех, кто их избрал»; в Конституции Греции (ч. 2 ст. 51) речь также идет о том, что «депутаты Парламента представляют нацию».

     Как орган законодательной власти только парламент выполняет функцию  принятия законов, имеющих чаще всего  приоритет в отношении других нормативных правовых актов. В Конституции  Ирландии (ч. 2 ст. 15), например, говорится, что «никакой другой законодательный  орган, таким образом, не имеет полномочия издавать законы для государства». Как верховный законодательный  орган парламент призван решать преимущественно в законодательной  форме не частные и сравнительно второстепенные, а общие и главные  вопросы общественной жизни, в чем  находит свое выражение то важное место, которое он занимает в механизме  осуществления государственной  власти.

     Важная  роль парламента в механизме осуществления  государственной власти находит  свое выражение в выполнении им не только главной своей функции  — законодательствовании, но и в  ряде других. Здесь следует выделить функции: принятия государственного бюджета, контроля за его исполнением, установления налогов; формирования других высших государственных  органов и избрания иных высших должностных  лиц (например, избрание президента, образование  правительства, утверждение премьер-министра и министров, избрание судей и  др.) или участие в этих процессах; осуществления в той или иной мере (в зависимости от формы государственного правления) контроля за высшими органами и должностными лицами исполнительной власти и др. Особая роль парламента получает свое выражение и в таких  его полномочиях, как: объявление войны  и заключение мира или участие  в этом; назначение референдума; ратификация и денонсация международных договоров; объявление амнистии; осуществление процедуры импичмента и др. Такая государственно-политическая система, в рамках которой парламент имеет высший статус и играет ведущую роль в осуществлении государственной власти, называется парламентаризмом.

     Как уже отмечалось выше (§ 1 и § 2 гл. 6), место и роль парламента в той  или иной стране во многом зависят  от принятой в ней формы государственного правления. Совершенно очевидно, что  они далеко неодинаковы в парламентарной республике, где парламенту принадлежит  ведущее место и решающая роль, и в президентской республике, где парламенту могут принадлежать немаловажные, но все же не решающие, а подчиненные место и роль. Явно не сопоставимы место и роль парламента в абсолютных монархиях, где парламенту отведены в основном консультативные функции, и в  парламентарных монархиях, где парламенту принадлежит решающее слово.[3]

Структура парламента

     По  своей структуре парламенты разграничиваются на: однопалатные и двухпалатные. Большинство  стран мира (США, Великобритания, Франция, ФРГ, Италия, Индия, Бразилия, Испания, Канада, Мексика, Австрия, Австралия  и др.) имеют двухпалатный парламент, но и однопалатные парламенты нередки  и число их составляет несколько  десятков (Китай, Индонезия, Египет, Греция, Вьетнам, Венгрия, Швеция, Турция, Португалия, Дания, Финляндия, Болгария, Израиль, Коста-Рика, Камерун, Сальвадор, Мавритания и др.). Двухпалатные парламенты обычно присущи федеративным государствам, в которых, наряду с общенациональным (общегосударственным) представительством в одной (нижней) палате, обеспечивается также представительство субъектов федерации в другой (верхней) палате. И во многих унитарных государствах с двухпалатными парламентами верхние палаты связаны чаще всего с обеспечением представительства их территориальных единиц. Наименования как нижних, так и верхних палат многообразны, но наиболее распространены для нижних палат и для однопалатных парламентов — Палата депутатов, Палата представителей, Национальная Ассамблея, Национальное собрание, а для верхних палат — Сенат, Федеральный (Союзный) Совет, Совет соответствующих субъектов федерации (Совет кантонов в Швейцарии, Совет штатов в Индии и т.д.). Нередко в состав однопалатного или двухпалатного парламента юридически включается и глава государства (Великобритания, Египет, Индия, Танзания и др.). В прошлом в отдельных странах (ЮАР, Югославия и др.) имели место и парламенты, имевшие три и более палат.

     Численность членов палат парламента, как и  самих парламентов, далеко неодинакова, но обычно она составляет от нескольких десятков до нескольких сот человек, хотя численность однопалатного  китайского парламента достигает почти  трех тысяч депутатов. Как правило (за исключением Великобритании, где  число членов Палаты лордов до конца 1999 г почти в два раза превышало  число членов Палаты общин), численность  депутатов нижней палаты в два, три  и более раз больше, чем верхней.

     Каждая  палата парламента обычно имеет своего руководителя — председателя (спикера), избираемого палатой, как правило, на весь срок работы палаты, но иногда и на срок работы данной сессии. Нередко избираются и его заместители, которые вместе с председателем образуют президиум или бюро палаты. Иногда председателем палаты может быть не избираемое из ее состава, а другое лицо по занимаемой должности. Так, в США, Индии и некоторых других странах Сенат возглавляет вице-президент страны; в Великобритании Палату лордов — лорд-канцлер, являющийся назначаемым премьер-министром членом кабинета. В двухпалатных парламентах общепарламентского руководящего органа обычно не создается, а на совместных заседаниях палат, как правило, председательствует спикер верхней палаты (сената).

     Для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов, выносимых на заседание  палаты или всего парламента, внутри палат (парламента) создаются чаще всего  специализированные вспомогательные  структурные подразделения —  комитеты, комиссии, состоящие из парламентариев, профессионально знакомых с соответствующей  сферой деятельности. В ряде случаев (например, в Великобритании), они  не носят специализированного характера. Эти комитеты и комиссии могут  быть постоянными, т.е. создаваемыми на весь период деятельности данного состава  палаты (парламента), и временные, т.е. создаваемые только для выполнения определенной задачи, после решения  которой, они перестают существовать. Внутри комитетов (комиссий) могут создаваться  еще более специализированные подкомитеты (подкомиссии). К числу внутренних структурных подразделений палаты (парламента) можно также отнести  партийные фракции депутатов, их территориальные объединения и  др.[3]

Полномочия  парламента

     Из  конституционного статуса парламента и его функций вытекает и компетенция  парламента, т.е. совокупность его полномочий. В конституциях стран мира компетенция  парламента определяется по-разному: в  одних странах она формулируется  очень четко и определенно (например, в США, Испании, Франции, Сенегале, Габоне, Мадагаскаре и др.); в других —  она частично определена достаточно четко, но в той или иной мере содержит и положения, делающие пределы полномочий парламента достаточно неопределенными, подвижными (например, в Швейцарии); в третьих — компетенция парламента остается совершенно неопределенной и  ничем не ограниченной, поскольку  в своей законодательной деятельности в любом вопросе он не связан никаким  конституционным актом (Великобритания, Япония, Италия, Новая Зеландия, Ирландия и др.). В отдельных монархических  мусульманских странах (Саудовская Аравия, ОАЭ) полномочия парламента носят  в основном консультативный характер.

     Вместе  с тем, говоря обобщенно, парламенту свойственны обычно следующие основные полномочия.

     1. Законодательные полномочия, обеспечивающие выполнение главной функции парламента — принятие законов. Тот факт, что в законодательном процессе могут в той или иной мере и форме участвовать и другие государственные органы (президент, конституционный суд и др.), не отменяет то, что прерогативой именно парламента является, как правило, принятие законов, которое поэтому составляет основное содержание его компетенции и практической деятельности. Это находит свое выражение в обсуждении законопроектов в комитетах, комиссиях и на пленарных заседаниях палат парламента и в принятии законов. Хотя не во всех странах парламентарии обладают правом законодательной инициативы, в большинстве государств (Великобритания, Италия и др.) они имеют такое право. Законодательные полномочия парламента в ряде стран включают и полномочие принятия конституции страны и поправок к ней, конституционных законов.