Роль законодательной власти в государственном управлении

     Депутатский мандат прекращает свое действие по следующим  основаниям: в связи с окончанием срока полномочий парламентария; ввиду его кончины; по собственному заявлению парламентария о сложении с себя депутатских полномочий; вследствие лишения депутатского мандата; в результате признания выборов недействительными.[3]

Основные  формы деятельности

       Деятельность парламента и его  палат проходит в многообразных  формах: совместные и раздельные  заседания палат, заседания их  постоянных комитетов и комиссий, деятельность депутатов на местах  и др. В подавляющем большинстве  стран деятельность парламента  носит сессионный характер. Сессия — это тот период времени, в течение которого парламент и его палаты проводят пленарные заседания, работают постоянные комитеты и комиссии и принимаются соответствующие решения. Сессии могут быть очередными (ординарными), сроки которых могут определяться в конституции или ином законе (например, весенняя и осенняя сессии), и специальными, внеочередными (экстраординарными), созываемыми по необходимости. Заседания палат парламента обычно проходят раздельно, а совместные их заседания проводятся редко (например, при выборах президента, заслушивании ежегодных посланий главы государства и некоторых иных случаях). Пленарные заседания парламента (палат) подразделяются также на организационные (учредительные) и обычные. Первые, в отличие от вторых, проводятся сразу после парламентских выборов и имеют своей главной задачей конституирование парламента (палаты), т.е. организовать его работу, прежде всего, избрать свое руководство, а иногда и рабочие и иные органы. Созывать сессии могут и главы государств, и руководство парламента или его палат. Внеочередные сессии могут созываться и по предложению правительства и определенных групп депутатов. Промежутки времени между сессиями используются для парламентских каникул и для проведения работы депутатов в их избирательных округах, для изучения законопроектов и других документов, подготовки к парламентским слушаниям, заседаниям комитетов и комиссий и др. В отдельных странах (например, в Словакии, Македонии) парламент работает не на сессионной, а на постоянной основе. В ФРГ, Австрии парламенты (палаты) созываются его руководством или руководством палат по мере необходимости.

     Очень важной формой парламентской деятельности являются организация и функционирование комитетов и комиссий парламента или его палат, положения о  которых разрабатываются и утверждаются парламентами или их палатами. Это  могут быть объединенные комитеты палат  в двухпалатном парламенте, комитеты однопалатного парламента, комиссии или комитеты палат. Важнейшее значение имеет работа постоянных комитетов  и комиссий, в которой обычно принимают  участие почти все или большинство  парламентариев. Число их различно в парламентах разных стран, но чаще всего они создаются по основным направлениям законодательной деятельности (например, по обороне, иностранным  делам, бюджету, промышленности, сельскому  хозяйству, здравоохранению, образованию, науке, труду и социальным проблемам  и т.д.). На заседаниях этих комитетов  и комиссий обсуждаются соответствующие  предложенные законопроекты, разрабатываются  собственные предложения по ним, внесенные поправки и замечания, заслушиваются и обсуждаются  сообщения министров по положению  в данной отрасли и т.д. В некоторых  странах (Италии, Испании, Греции) они  при определенных условиях могут  даже принимать отдельные законы меньшей значимости вместо палат. Наряду с постоянными, создаются по надобности и временные комитеты или комиссии (специальные, следственные, ревизионные, согласительные, редакционные и др.).[3]

Парламентские процедуры

     Для того чтобы решение парламента, его  палат, их комитетов и комиссий могли  быть признаны правомерны ми, необходимо их принятие и проведение соответствующих  заседаний в установленном порядке  и с соблюдением определенных процедур. Конституция, специальный  закон или регламент парламента и его палат устанавливают  прежде всего необходимость обеспечения  определенного кворума, т.е. присутствия минимума числа депутатов, при наличии которого заседание парламента или его палаты может считаться действительным. Как правило, речь идет о присутствии на заседании большинства депутатов (т.е. половины состава депутатов плюс один голос), хотя в ряде стран он бывает и значительно ниже (например, в Индии — десятая часть депутатов в нижней палате парламента, а в Великобритании — всего 40 из 651 члена Палаты общин и три пэра из нескольких сот, а ранее из более тысячи членов палаты лордов). Для принятия решений необходимо чаще всего получение при голосовании большинства голосов не от числа присутствующих, а от списочного состава депутатов парламента или палаты. Если же принимается конституционный или органический закон, то нередко требуется получение не простого, а квалифицированного большинства голосов. Иногда (например, в Израиле) кворум для заседаний и принятия решений не устанавливается вообще.

     Как правило, заседания парламента и  его палат проходят открыто, при  обеспечении возможности присутствия  публики в определенных местах и  при условии соблюдения установленного порядка. Но могут проводиться и  закрытые заседания, на которых присутствуют лишь члены парламента или его  палаты и приглашенные лица. Решение  о проведении закрытого заседания  принимается самой палатой или  парламентом простым или квалифицированным  большинством голосов присутствующих. Обычно на таких заседаниях рассматриваются вопросы, затрагивающие государственную тайну, но они могут проводиться и в иных случаях.

     С целью повышения эффективности  работы регламенты парламентов и  палат подробно регулируют и порядок  определения повестки дня заседания, обсуждения вопросов и голосования. Проект повестки дня заседания чаще всего предварительно обсуждается  руководством палаты с представителями  фракций, а затем принимается  палатой (парламентом), которая может  внести изменения в предложенный проект. Для участия в обсуждении депутаты записываются обычно заранее. Выступая в прениях, они не должны отклоняться от темы обсуждения. Устанавливается  и максимальное время на каждое выступление, которое может колебаться, как  правило, от 5 до 20 минут, а иногда быть и в два-три раза больше. Регламенты верхних палат парламентов США, Японии и некоторых других стран  вообще не ограничивают время выступления  сенаторов, кроме случаев, когда  такое решение принимает сама палата квалифицированным большинством голосов. Может устанавливаться  определенное время для всего  обсуждения данного вопроса.

     Голосование в итоге обсуждения может проходить  открыто, тайно и поименно. Поименное  голосование проводится по решению  палаты (парламента), которое обычно принимается по требованию определенной части депутатов палаты (парламента). Оно применяется при решении  наиболее ответственных вопросов с  тем, чтобы общество могло знать, как проголосовал в данном случае каждый депутат. Поэтому иногда регламенты ограничивают возможность применения поименного голосования по несущественным (например, процедурным) вопросам. Как  правило, голосование носит личный характер, т.е. требует присутствия  голосующего депутата, но иногда (например, во Франции) в ряде случаев допускается  делегирование депутатом своего голоса другому депутату. Как уже  отмечалось, в зависимости от характера  обсуждаемого вопроса его положительное  решение может требовать при  голосовании получения относительного, абсолютного или квалифицированного большинства голосов либо присутствующих депутатов, либо всего состава палаты (парламента).

     Свои  особенности имеет и процедура  проведения заседаний комитетов  и комиссий парламента или его  палат. Поскольку эти заседания  носят сравнительно камерный характер, здесь не требуется предварительная  запись для выступлении, число которых  не ограничивается, обсуждения носят  более оперативный, деловой и  конкретный характер. Заседания комитета (комиссии) созываются его председателем  или председателем палаты (парламента). Голосование проводится открыто, а  по требованию определенной части комиссии возможно и голосование бюллетенями.[3]

3. Законодательный процесс.

       При всей многосторонности функций  парламента, главной и определяющей  стороной его деятельности, занимающей  большую часть всей его работы, несомненно, является обсуждение  законопроектов и принятие законов.  Поэтому, характеризуя механизм  функционирования парламента и  парламентские процедуры, важно  особо выделить процесс прохождения  законопроекта вплоть до принятия  закона и его вступления в  действие и порядок его регулирования,  т.е. законодательный процесс.  Он имеет свои основные стадии: а) внесение законопроекта; б)  рассмотрение законопроекта; в)  принятие закона; г) промульгация  и издание закона.

     Внесение  законопроекта или законопредложения связано с реализацией права законодательной инициативы. Конечно, никому не запрещается посылать в адрес парламента свои проекты и предложения по обновлению и улучшению существующего в стране законодательства. Но парламент только тогда обязан рассмотреть такие проекты и предложения, когда они вносятся теми, кто по закону обладает правом законодательной инициативы. Таким образом, право законодательной инициативы — это право управомоченного юридического или физического лица на официальное внесение в парламент законопроекта (законопредложения), соответствующее обязанности парламента принять его к рассмотрению.

     Субъектами  права законодательной инициативы, закрепляемого чаще всего конституционно, являются: глава государства; правительство; группы депутатов и отдельные  депутаты; палаты парламента и их постоянные комитеты и комиссии; отдельные государственные  органы и органы и учреждения, примыкающие  к парламенту; религиозные и иные общественные объединения; группы избирателей. В одних странах круг субъектов  права законодательной инициативы очень широк, в других очень узок. Так, в США этим правом обладают только парламентарии, если не считать, что  проект бюджета вносится Президентом. В других демократически развитых странах подавляющее большинство законопроектов вносит правительство, хотя и парламентарии, и особенно их группы могут играть здесь немалую роль. В ФРГ, например, законопроекты выдвигаются в нижней палате (Бундестаге) одной из фракций или пятью процентами всех членов этой палаты. В ряде стран (например, в Италии, Испании, Румынии, Бразилии, Колумбии, Кубе и др.) законодательная инициатива признается и непосредственно за более или менее большими группами избирателей (народная инициатива). В одних странах законопроекты и законопредложения могут вноситься в любую из палат парламента, в других — только в нижнюю палату и очень редко, когда только в верхнюю палату.

     Обсуждение  законопроекта осуществляется как в постоянных комитетах (комиссиях), так и на пленарных заседаниях палат (парламента). Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях обычно проходит три стадии (законопроект по бюджету иногда — четыре стадии), которые называются чтениями. При первом чтении решается принципиальный вопрос о необходимости соответствующего закона и способности предложенной в законопроекте общей идеи (концепции) стать основой обсуждения и принятия данного закона. Если палата приходит к отрицательному заключению хотя бы по одному из этих вопросов, то законопроект снимается с дальнейшего обсуждения; а если к положительному на оба указанных вопроса, то законопроект принимается в первом чтении и передается в соответствующий профильный комитет (комиссию) для дальнейшей разработки. Внесенный законопроект может сразу передаваться в комитет до рассмотрения на пленарном заседании палаты. Во втором чтении на основе докладов авторов законопроекта и соответствующего комитета (комиссии) законопроект обсуждается по существу. На этой стадии подробно рассматривается и голосуется каждая часть, каждая статья законопроекта, вносятся, обсуждаются и голосуются поправки. После одобрения законопроекта во втором чтении он вновь передается в комитет (комиссию) для редакционной доработки. В третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целом. При этом новые поправки не допускаются, за исключением редакционных. Но это не значит, что законопроект не может быть отклонен при третьем чтении. На этом же этапе руководители фракций палаты (парламента) получают возможность выступить с заявлениями по мотивам голосования.

     Принятие  закона происходит путем голосования на пленарном заседании палаты (парламента), а в двухпалатных парламентах — на пленарных заседаниях каждой из палат. Голосование может производиться по законопроекту в целом либо сперва по статьям и главам, а затем по законопроекту в целом. Как уже отмечалось, голосование может быть тайным и открытым, поименным и обычным. Для принятия законопроекта чаще всего требуется получение большинства голосов либо от числа присутствующих, либо от списочного состава палаты (парламента). Лишь иногда для принятия обыкновенных законов требуется получение квалифицированного большинства, в то время как для принятия конституционного закона такое большинство необходимо как правило. В двухпалатном парламенте законопроект считается принятым при условии, если он был одобрен каждой из палат в идентичной редакции. При этом верхняя палата может не согласиться с тем вариантом законопроекта, который был принят нижней палатой. В случае разногласия между палатами нижняя палата обычно имеет возможность преодолеть вето верхней палаты путем повторного голосования законопроекта при условии, если ей удастся собрать чаще всего квалифицированное большинство голосов в пользу законопроекта. Нередко создаются и согласительные комиссии, состоящие из равного числа представителей от каждой палаты, или проводятся совместные заседания палат, на которых и принимается закон путем общего голосования.

     Промульгация  и издание закона осуществляется обычно главой государства после принятия закона парламентом. Промульгация (от лат. promulgatio - объявление, обнародование) предполагает своего рода официальное представление и удостоверение закона, его подписание и указание об опубликовании закона. В тех странах, где глава государства обладает правом вето, он может и не подписать закон, который поэтому не вступает в силу, и в случае, если речь идет об отлагательном вето, возвращается в парламент на новое рассмотрение. Напомним о том, что парламент имеет возможность преодолеть такое вето. С момента опубликования закон либо вступает в силу, либо с ним связывается исчисление срока его вступления в силу.[3]

4. Федеральное Собрание Российской Федерации

     Федеральное Собрание РФ — это парламент России, ее представительный и законодательный орган, осуществляющий государственную власть в стране наряду с Президентом РФ и Правительством РФ на основе принципа разделения властей. Особое место парламента России в системе государственных органов РФ состоит в том, что ему принадлежит ведущая роль в представительстве интересов и воли всего нашего многонационального народа и только ему предоставлено право принимать федеральные законы как правовые акты, имеющие на всей территории страны высшую юридическую силу. Власть Федерального Собрания РФ базируется на прямом волеизъявлении народа путем всеобщих свободных прямых равных выборов при тайном голосовании.