Современные проблемы взаимосвязи территории и государства

5. Конституционное закрепление  порядка изменения внешних и  внутренних границ государства (ст.ст. 67, 71, 131). Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. “б” ст. 71), которая только и вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (п. “н” ст. 71). Но если применительно к внутренним границам четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут меняться только с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67), а при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ч.2 ст. 131), то применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции словом “статус”. Следует предположить, что без согласия субъекта Российской Федерации не может быть изменена и та его граница, которая имеет статус государственной границы РФ.

Между тем, принимая 12 июня 1990 г. Декларацию “О государственном  суверенитете РСФСР”, I Съезд народных депутатов РСФСР в п. 8 жестко записал: “Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума”⁹.

6. Единство правового  режима территории Российской  Федерации в вопросах экономики  (единство экономического пространства) (ст.8) Для правового регулирования территории государства характерно его единство в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.

Вероятно, в противовес прежним советским  конституциям Конституция России 1993 г. не содержит специального раздела, посвященного экономической основе государства  и общества, но обязывает государство  на всей его территории создавать  условия для развития и закрепления  рыночной экономики, видя это в обеспечении свободы экономической деятельности, свободном перемещении товаров, услуг, финансов.

Рассматриваемая статья Основного закона носит следы  явной спешки и, соответственно, весьма уязвима. Как быть с перемещением других ресурсов? Конституционная норма  явно претендует на исчерпывающий перечень. А ведь, например, еще Указ Президента РСФСР о едином экономическом  пространстве от 12 декабря 1991 г. закреплял  свободное движение на всей территории РСФСР товаров, услуг и работ¹⁰.

Статус  административных территорий, составляющих единую территорию государства, также  предполагает определенные общие начала (принципы). Рассматривая основные принципы правового регулирования (режима) административных территорий,  выделим следующие из них, закрепленные в законодательстве РФ:

А. Взаимное согласие субъектов федерации  на изменение границ между ними. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все они выступают равноправными субъектами Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции). Они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст. 5 Конституции).

При всем при этом, границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67 Конституции).

Жесткость приведенной формулировки в сочетании  с нормой Конституции России, согласно которой отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным  законом и договором между  органами государственной власти автономного  округа,  края или области (ч.4 ст. 66), а следовательно, могут и не регулироваться, создала своего рода конституционный тупик. Этот тупик  усугубляется утверждением, что, с одной  стороны, имеются края и области, в которые входят автономные округа (с соответствующим объединением территорий), с другой — и те и другие полностью равноправны, а в довершение статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст. 66 Конституции).

Выход из сложившейся ситуации предпочтительно  искать не в каком-либо определении  Конституционного суда, а через изменение  самой конституционной нормы.

Б. Учет мнения населения территорий местного самоуправления при решении  вопроса об изменении их границы. Применительно к местному самоуправлению в ст. 131 Конституции России закреплено, что изменение границ территорий, в которых оно осуществляется, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение указанных границ относится законом к компетенции органов государственной власти субъектов федерации, которые обязаны тем самым учитывать мнение населения таких территорий. Механизмами выявления мнения населения территории могут служить консультативный опрос населения, сбор подписей под проектом соответствующего решения на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях, решения представительных органов местного самоуправления и т.д. В постановлении Конституционного суда от 24 января 1997 г. наиболее адекватной формой учета мнения населения назван референдум, проводимый по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования.                                                        

В. Согласование интересов. Принципы правового режима территорий, на которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиумов, а определяются в каждом отдельном случае договором (соглашением).             Трудно говорить об общих принципах правового регулирования (режима) других видов территории. Принципы правового режима  международных территорий как пространств, на которые совершенно не распространяется суверенитет какого-либо государства, а также территорий со смешанным режимом, на которые определенные государства имеют суверенные права, равно как и  несамоуправляющихся, подмандатных, подопечных и иных территорий, определяются специальными актами международного права.     

Классифицируя существовавшие в различные исторические эпохи особые виды правовых режимов, приведем следующую структуру: 1) территории действия исключительных законов;  2) территории осадного положения; 3) территории чрезвычайного положения; 4) территории военного положения; 5) территории прямого правления центральной власти; 6) закрытые административные территории; 7) демилитаризованные и нейтрализованные территории; 8) экстерриториальность; 9)территории транзита и территории мирного прохода.

При характеристике территории действия исключительных законов с учетом  дореволюционной российской практики выделяются два вида: режим территории усиленной охраны (когда режим усиленной охраны вводился в случаях нарушения общественного спокойствия преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества, или приготовления таковых, если для охраны порядка применения действовавших “постоянных законов” оказывалось недостаточно) и режим территории чрезвычайной охраны (как более суровый, вводился  при отягчающем обстоятельстве — когда  население бывало приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка). В Советской России оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения.

Особый  статус отдельных частей государственной  территории определяется не только наличием внутренних социальных или политических конфликтов, либо внешней агрессией. Такой статус иногда формируется  в связи с потребностями в обеспечении обороноспособности, пограничного режима, безопасности для определенного экономического развития территории.

Конституционно-правовая стабильность и неизменность территориальных  пределов государства основываются на принципиальном положении, что государственность  в принципе неделима. К правовым гарантиям стабильности режима территории относится:

а) Принципы международного публичного права, среди  которых выделяются: принцип территориальной  целостности и неприкосновенности границ; принцип мирного решения  международных споров; принцип неприменения силы;

б) Институт остаточного (номинального) суверенитета;

в) Институт приобретательской давности;

г) Договорной режим границ;

д) Система  внутреннего права.

Обеспечение стабильности правового режима территории осуществляется юридическими механизмами структурного и материально-правового характера. К структурным механизмам международного характера относятся Совет Безопасности ООН, Международный суд, Специальные органы ООН (Совет по Опеке, Комитет по несамоопределившимся территориям) и др.

Среди материально-правовых механизмов обеспечения стабильности правового режима территории выделяются четыре основных.

1) Закрепление  государственной целостности как  принципа федеративного устройства  Российской Федерации. “Федеративное  устройство Российской Федерации  основано на ее государственной  целостности...”(ч. 3 ст. 5 Конституции  РФ).

2) Единое  правовое пространство, предполагающее  верховенство и высшую юридическую  силу федеральной Конституции  и федерального законодательства. Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ).

3) Единство  государственной власти. Источником  единой государственной власти  является многонациональный народ  России. Большой проблемой для  постсоветской России является  отсутствие единства органов  власти, единства и в действиях  и в структуре. Сохранена единая  вертикаль исполнительной власти  в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Но единой вертикали законодательной  (представительной) власти в Российской  Федерации нет, если не считать  возможности представительных органов  субъектов РФ направлять по  одному своему представителю  в Совет Федерации. 

4) Перечисление  в Конституции субъектного состава,  образующего (входящего в) государство.

Эффективность работы юридических механизмов, обеспечивающих стабильность того или иного режима территории, зависит и от функциональной собранности всего комплекса  органов государственной власти.

Размеры и характер территории прямо влияют на наличие или отсутствие тех  или иных функций государства, а  также на их объем. Это относится  к функциям и внешним, и внутренним.

Исследуя порядок перераспределения территории в федеративном государстве, можно сказать, что российская правовая мысль прошла путь от построения федерации по национальному принципу, через идею разделения России на некие условные земли — до законодательного закрепления моратория на изменения границ между субъектами федерации.

Исторический характер формирования российской государственности предопределяет единое культурно-историческое (цивилизационное) и экономическое пространство на территории нашей страны.

Конституционная основа формирования Российской Федерации означает её законодательное происхождение. Речь не идет и не шла о договорном образовании Российской Федерации. Речь может идти лишь о разграничении полномочий между органами власти: федеральными (центральными) и местными (региональными).

Организация государственной территории может  порождать институт многогражданства. Речь идет о государствах, территория которых складывается из территорий составляющих их государственных образований. На особенности гражданства в  этой ситуации размеры территории государства  и степень его централизации  влияют во вторую очередь, пропуская  по значимости вперед культурно-исторические традиции соответствующего общества. В США первичным является гражданство  федерации, а производным — гражданство  того или иного штата, в Швейцарии, напротив, при принятии гражданства  кантона именно федеральное гражданство  является производным.

В Советском  Союзе гражданство было неравным. Если все граждане СССР имели еще  автоматически гражданство той  или иной союзной республики, то те из них, кто жил на территории автономных республик, приобретал и  гражданство соответствующей автономии. К прискорбию для СССР, в течение  многих десятилетий механизм такого “тройного” гражданства не прогнозировался  и реально не осмысливался. Но у  СССР с его изысканиями и экспериментами в искусственном конструировании  национально-государственного устройства был перед глазами опыт Германской империи.

Говоря  о взаимосвязи территории и гражданства, нельзя не сказать о принципе “почвы”  как одном из основных в приобретении гражданства. Комбинирование принципов  “почвы” и “крови” для определения  гражданства является наиболее распространенным подходом в законодательстве большинства  стран мира.

Одним из самых отрицательных последствий  разрушения СССР стало появление  огромного массива граждан фактически несуществующего государства, явочным  порядком поставленных перед необходимостью заново решать вопросы своего гражданства, но уже не столько по своей воле, сколько в соответствии с жестко ситуационными политическими, правовыми  и социально-экономическими условиями.