Современные проблемы взаимосвязи территории и государства

На основе собственного участия в законотворческой деятельности делаем вывод, что Российская Федерация, являясь государством — правопреемником Союза ССР, далеко не в полной мере выполняет свои обязательства, вытекающие из существовавшего ранее статуса граждан СССР. Россия призвана быть реальным правопреемником Советского Союза, защитить права граждан, ставших после 1991 г. жертвами законодательства ряда республик прежнего СССР, претендующих ныне на моноэтничность. Международная практика выработала механизм защиты прав граждан при переходе территории от одного государства другому — оптацию или право свободного выбора гражданства.

Уже при  оптации подданства предполагалось, что лицо, стоящее перед необходимостью выбирать себе принадлежность к тому или иному государству, никогда  не выходило из подданства государства, уступающего территорию, а следовательно, безупречно перед лицом обоих  государств.

В результате разрушения Советского Союза на мировой  карте появились государства, которые  либо ранее вообще не существовали (Белоруссия, Украина, Казахстан, Киргизия), либо имеют весьма ограниченный опыт самостоятельной государственности (Эстония, Латвия, Литва).

Рассуждая юридически, при переходе некоей территории от одного государства другому или  при получении независимости  частью до этого единого государства  у жителя такой территории возникает  право на выбор одной из трех моделей  своего поведения в вопросах гражданства:

1) безусловное  право на получение гражданства  нового образовавшегося государства; 

2) право  сохранения за собой гражданства  страны-правопреемника, то есть прежнего  или старого государства, и  выезда на территорию своего  государства; 

3) возможность  сохранить за собой гражданство  прежней страны, но остаться проживать  на той же территории и получить  в новом государстве вид на  жительство.

Ограничения в праве оптации гражданства  в принципе недопустимы. Государство  может распоряжаться своей территорией  в установленном законом порядке, принимать решение о выделении  из своего состава нового независимого государства или передаче своей  территории иному государству, но государство  не вправе отказаться от своих граждан  и передать их кому бы то ни было без  их согласия.

Помимо  чисто территориальных вопросов, связанных с образованием новых  государств и изменением границ, разрушение Советского Союза, наряду с множеством иных государственно-правовых проблем, привело к тому, что значительная часть граждан прежнего СССР превратились в лиц без гражданства.

Ещё в эпоху Русской земли началось преобладание территориальных, пространственных начал над кровными, что придает особое содержание самому существу института гражданства в России, дополняя общее понятие института гражданства как устойчивой правовой связи человека со своим государством положением о связи культурной и пространственной. Для России юридические проблемы гражданства приобретают и некий иной, философский, культурологический смысл¹¹.

3. Территориальный фактор во внешних функциях государства

Внешние функции государства выражают политику государства по отношению к другим субъектам международных отношений, а эта политика в значительной степени определяется основными  характеристиками территории самого государства. Трудно не согласиться с И.А.Степановым, когда он видит основу теоретических  построений Н.Макиавелли в предположении, что важнейшей целью государства  является его выживание в борьбе с другими государствами¹².

Основные  внешние функции государства (в  частности, дипломатическая и функция  защиты своей территории от агрессора  и потенциальных внешних угроз) прямо отражают потенциал соответствующего государства, в том числе и  территориальный. Не случайно Дж.Бернал относил страны, владеющие огромными  территориями и ресурсами, к привилегированным¹³. “Неуклюжесть” внешней политики государств с небольшой территорией всегда чревата для них гораздо большими издержками политического, экономического и даже военного характера, чем подобная же, а то и большая “неуклюжесть” государств-гигантов. Проблемы городов-государств всегда меркли, в свою очередь, перед проблемами империй. А за понятием “империя” стояли и стоят не столько определенная форма государства или форма государственного устройства, сколько государственно-территориальная организация очень большого по меркам соответствующей эпохи пространства, еще и населенного, как правило, представителями разных этносов.

Размеры и характер территории государства  помимо влияния на его основные внешние  функции сказываются и на таких  сферах деятельности государства, как:

— участие  в поддержании мира в международных  отношениях либо осуществление политической или военной экспансии, ведение  войны;

— оказание помощи слаборазвитым государствам и территориям;

— координация  внешней и внутренней политики, а  также планов развития экономики  с политическими партнерами.

При этом территория — важный, но, конечно  же, не единственный фактор, предопределяющий внешнюю политику. Любое внутренне  слабое государство теряет контроль над своим будущим, поскольку  вынуждено становиться союзником  тех государств, чье влияние распространяется за пределы их собственных государственных  границ.

Исследуя географическую доминанту внешней политики государства, определяются международные отношения как специфические формы общественных отношений, складывающихся прежде всего из экономических, политических, правовых, идеологических, культурных и иных отношений между государствами и группами государств. Речь идет о сложнейшей и до предела хрупкой системе совмещения интересов всех существующих в мире государств.

Характер  внешней политики определялся в  истории прежде всего размерами  территории, наличием естественных внешних  границ. Не менее значима при формировании внешней политики и качественная характеристика соответствующей территории, ее ресурсный потенциал.

Особое  внимание важно уделить военной политике как политике территориального переустройства и миру как политике территориальной стабильности. В течение веков внешняя политика государств была направлена на приобретение новых территорий, на изменение по принуждению их статуса. Войны были  основным способом такого приобретения и такого принудительного изменения статуса.

Есть  точка зрения, что государства  выступают в качестве живых организмов, борясь за колонии, рынки сбыта, источники  сырья¹⁴.Именно война как естественная форма деятельности государства во внешнем мире, насильственная борьба, военная функция, остается ведущим фактором изменения территории по принуждению. Международное право долгое время признавало агрессии и аннексии главными формами принуждения государств к территориальным уступкам. К.А.Неволин, характеризуя отношения между государствами, приходил к выводу, что при безуспешности мирных сношений остается единственное средство решения споров — война¹⁵.

Через завоевания, как правило, и создавались государства. Е.Дюринг, Л.Гумплович и К.Каутский видели в завоевании и насилии  даже главную причину возникновения  государства и права. Международные  конфликты практически все связаны  с межгосударственным территориальным  переделом. Война, как правило, завершалась  миром, когда оказывалась разбитой армия противника и оккупирована его территория, либо когда стратегическая цель войны достигалась потенциально, то есть создавалось положение, не оставляющее  сомнений в том, что, в частности, армия “в состоянии” оккупировать вражескую территорию¹⁶. Акты агрессии часто приводили к прямой или скрытой аннексии  территорий.

К числу  так называемых первичных способов приобретения территории  относится  оккупация, понимаемую  в современном международном праве как приобретение такой территории, которая не находится под суверенитетом какого-либо государства, то есть ничейной территории, приводит классификацию института оккупации, где выделяет фиктивную оккупацию и эффективную оккупацию.

Специфической формой территориальной экспансии, следует рассматривать распространение на Восточную Европу сферы деятельности НАТО (“расширение НАТО на Восток”). Потенциальное перенесение на территорию Польши и Чехии, Венгрии и Румынии, государств прежней советской Прибалтики и некогда сугубо просоветской Болгарии военно-политической инфраструктуры этого блока означает территориальное поглощение системой Североатлантического договора многих бывших членов Варшавского договора с распространением на территории вновь принятых в блок НАТО государств соответствующего правового и военно-политического режима.

Неизменность  площади территории государства  и его границ ведет к утверждению  атмосферы стабильности и надежности в отношениях как между государствами, так и между индивидами. Последующий  перенос внимания на вопросы экономического и культурного сотрудничества  создает атмосферу добрососедства и взаимопонимания.  Ситуация мира между государствами, даже при наличии  у них территориальных споров, обеспечивает постоянную возможность  разрешения любых противоречий за столом переговоров.  В закреплении этой стабильности — главное значение Заключительного акта по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанного в Хельсинки в августе 1975 г., провозгласившего нерушимость послевоенных границ в  Европе.

Изменение территории государств возможно и в  условиях мира по взаимному согласию заинтересованных государств. При этом одним из Принципов деятельности ООН (Принцип 3) является разрешение  международных споров мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость (ст. 2 Устава ООН).

В противоположность  войне, мир выступает как система  стабильности государственных территорий. В этом смысле сформулирован и  Принцип 4 деятельности ООН, гласящий: “Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных  отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной  неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций” (ст. 2 Устава ООН).

Территориальный фактор в межгосударственных отношениях в конце ХХ в. вновь приобрел ныне небывалую остроту.  Ю.А.Тихомиров различает “проблемы самоопределения народов, защиты прав личности и национальных меньшинств и проблемы нерушимости границ. Первая отражает новые международные императивы и суверенитет народа, вторая — идеи и принципы конституционного и международного права”, и разделяет вывод, что “механизм сочетания этих явлений еще предстоит отработать”¹⁷.

Если  при феодализме не видели различий между частной собственностью на землю и территориальным суверенитетом  как верховенством государственной  власти, то в эпоху капитализма  уже проводится четкое разграничение  между правом собственности на землю  “dominium” и суверенной верховной  властью над территорией “imperium”, существует четкое различие между частноправовыми  сделками, даже если одной стороной ее выступает государство как  субъект права, и вопросами расширения государственной территории.

Буржуазная  эпоха приносит признание двух способов приобретения территории:

1) самостоятельные — завоевание (аннексия, присоединение территории другого государства) или завладение (невоенная оккупация, если территория является безгосударственной);

2) производные — в этих случаях государство, приобретающее территорию, наследует права и обязанности, лежащие на приобретаемой территории.

Приведем  примеры приобретения территории:

— уступка (цессия) части территории одним  государством другому на основе международного соглашения (например, по мирным договорам  об Эльзасе и Лотарингии  в 1871 г., о Выборге в 1940 г.);

— передача территории “для занятия и управления” (передача в 1878 г. Боснии и Герцеговины, занятие Кипра Великобританией  в 1878 г., получение США области  Панамского канала в аренду по договору 1903 г.);

 —  аренда (китайские территории Кжао-Чау  — Германии, Вейхавей — Англии, Порт-Артур — России в 1898 г.);

— передача территории по мандату Лиги Наций  и по решению Совета   ООН  об опеке;

— передача территории в соответствии с итогами  плебисцита (например, уступка Савойи и Ниццы в пользу Франции по договору с Сардинским королевством ( 40-е гг. XIX в.), или присоединение  Ионических островов к Греции в 1863 г. ).

Определяя   территорию как предмет аренды, сделок, продажи в качестве одного из  механизмов нормализации межгосударственных отношений, способ осуществления не только внешней, но порой и внутренней политики,  проанализируем  примеры цессии (уступки), купли-продажи территории, наследования и получения территории в качестве приданого.

Характеризуя  размен (обмен) территории, отметим, что передача суверенитета над определенной территорией одним государством другому по соглашению между ними (цессия) означает передачу не территориального верховенства (по существу, непередаваемого), а территориального суверенитета. Цессия может происходить и путем взаимного обмена равноценными участками между пограничными государствами.