Возникновение и основные исторические этапы развития прокуратуры

 
 
 
Возникновение и основные исторические этапы развития прокуратуры

  Прокуратура всегда была и остается важным неотъемлемым атрибутом политической системы почти каждой существующей страны. Во избежание искажения «родословной» отечественной прокуратуры необходимо знать исторические корни, закономерность возникновения и развития органов прокуратуры, понять первоначальный генетический код, заложенный основателем при учреждении данного института, поскольку, не зная прошлого, нельзя понять истинный смысл настоящего и цели будущего.

  Слово «прокурор», «прокуратура» имеют  своим корнем латинское «procuro», что означает: «забочусь», «управляю». Уже в Древнем Риме существовала должность прокуратора, который мог быть и доверенным лицом римского гражданина в судебных и коммерческих делах, и домоуправителем, и наместником, управляющим провинциями с сосредоточением в своих руках всей полноты власти, включая судебную.

  Прокуратура, в отличие от судопроизводства, зародившегося  в далеком прошлом, в странах Европы возникла в XIV-XIX веках. Король Франции Филипп IV Ордонансом от 25 марта 1302 г. учредил прокуратуру как орган, защищающий интересы монарха. В делах, в которых был заинтересован король, право уголовного преследования было признано за королевскими прокурорами с самого начала производства по ним. Далее сфера деятельности королевских прокуроров постоянно расширялась.

В России образование прокуратуры пришлось на эпоху Петра 1, когда он

в процессе реформы государственного управления пришел к выводу о необходимости создания аппарата, призванного следить за исполнением законов и бороться с чиновниками-вымогателями, казнокрадами и взяточниками. С этой целью Петр I в 1711 г. первоначально ввел институт фискалата, который действовал в основном тайно, нелегально. Затем, с целью создания и совершенствования различных форм контрольной деятельности, Указом от 12 января 1722 г. учредил прокуратуру. 27 апреля 1722 года им издан указ «О должности генерал-прокурора», подробно регламентирующий деятельность образованного нового учреждения, определив его статус как «око государево» и «стряпчим о делах государственных».

  Затем в 1722 г. прокуратура была утверждена в качестве единой, общегосударственной и строго централизованной системы надзора за исполнением законов, призванной быть оплотом единства законности и правопорядка, институтом особого контроля за деятельностью различных чиновников, как орган надзора за соблюдением интересов высшей власти и государства.

  Обеспечению независимости прокуроров от местных  влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Таким образом, прокурор, занимая определенную должность, мог быть уверен в своем будущем.

  Уникальные  свойства прокуратуры как государственно-правового  института были учтены в важнейшем законодательном акте «Учреждения для управления губерний», принятом 7 ноября 1775 года. «Учреждения» определили нишу прокуратуры в системе органов государства. Причем с такой точностью и обстоятельностью, которые позволили губернскому прокурору на долгое время стать одной из ключевых фигур в системе государственного административного управления.

  Существенные  изменения в структуре правовой системы произошли после утверждения в ноябре 1864 г. основных актов судебной реформы. Ликвидация общенадзорных полномочий прокуратуры, как впоследствии признали политики, государствоведы, ученые, была принята в интересах некоторых властных структур, избегавших прокурорского вмешательства в их деятельность. В дальнейшем правительство было вынуждено возродить основные элементы этого надзора.

  Казахстан почти три столетия находился  в составе Российской империи, а затем Советского Союза, поэтому развитие органов прокуратуры в республике неразрывно связано с эволюцией правовых систем метрополии, различных правовых институтов и механизмов государственной власти.

  После свержения царского самодержавия и  Октябрьского переворота органы прокуратуры были ликвидированы и не функционировали в течение почти пяти лет, в т. ч. и на территории Казахстана. Декрет о суде за № 1 от 24 ноября 1917г. упразднил ранее существовавшие дореволюционные судебные органы, адвокатуру, институты судебных следователей и прокурорского надзора.

  Таким образом, в 1917-1922 гг. надзор за соблюдением  революционной социалистической законности осуществлялся различными органами власти. К ним, в первую очередь, относились высшие органы власти и управления, местные Советы, их исполкомы и наркоматы. В функцию Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции входило наблюдение за неуклонным осуществлением декретов и постановлений центральной власти, а также рассмотрение заявлений о незаконных действиях должностных лиц.

  Подобное  положение с надзором за законностью  не отвечало требованиям времени, в  результате чего возникла необходимость  в органе, который бы осуществлял  надзор от имени государства на единой организационной и правовой основе. В связи с этим Наркоматом юстиции был подготовлен и опубликован проект Декрета о государственной прокуратуре. В развернувшейся дискуссии о принципах построения, месте и роли прокуратуры в системе государственных органов вначале возобладало мнение о необходимости двойного подчинения органов прокуратуры - центру и местному губисполкому, но после письма В.И. Ленина «О двойном подчинении и законности» в принятое ВЦИКом Положение о прокуратуре была положена его точка зрения о создании централизованного органа прокуратуры.

  В дальнейшем, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик, органы прокуратуры строились на принципах централизма и подчинения исключительно соответствующему прокурору республики, подотчетному и подведомственному верховным органам своей республики.

  Становление прокуратуры РСФСР и прокуратуры  Союза ССР способствовало формированию и становлению прокуратуры в других союзных республиках.

  Так, на территории Казахстана был издан  Декрет Совета Народных Комиссаров Туркестанского края от 12 декабря 1917 года. Этим актом упразднялись окружные суды, судебные палаты и все военные суды. Предварительное следствие по уголовным делам возлагалось на местных судей, которое осуществлялось судьями единолично. В своей деятельности суды должны были руководствоваться декретами ВЦИК, СНК, положениями политических программ. По традиции казахское население, как и раньше, за разрешением своих споров обращалось в суд биев, которые руководствовались обычаями казахов, а русское население - в мировые и окружные суды.

  Новая власть только через четыре года признала необходимость создания надзорного органа. Прокуратура, упраздненная без  всякого юридического анализа и обоснования, была восстановлена в 1922 г. и последовательно закреплены все ее надзорные функции.

  ВЦИК  первоначально учреждал государственную прокуратуру в составе Наркомюста. При трибуналах состояли особые прокуроры, подчиненные помощнику прокурора республики. На прокуратуру возлагалось: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных, общественных и частных организаций и частных лиц (общий надзор); наблюдение за деятельностью следственных органов и дознанием, за деятельностью органов ОГПУ, поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

  На  территории Казахстана органы прокуратуры  были учреждены 13 июля 1922 г. постановлением 3-й сессии КазЦИКа, утвердившей Положение  «О прокурорском надзоре». При этом государственная прокуратура учреждалась  «в целях обеспечения надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью» в составе Народного комиссариата юстиции. Этот исторический для прокуратуры Казахстана документ был подписан в г. Оренбурге, тогдашней столицы республики.

  На  прокуроров возлагались следующие задачи: осуществление надзора за   законностью   в деятельности   органов   власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования, а также опротестования постановлений, вынесенных в нарушение закона; наблюдение за деятельностью органов следствия и дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Госполитуправления; наблюдение за функционированием мест лишения свободы и исправительно-трудовых учреждений; осуществление прокурорского надзора в Верховном суде Казахской АССР и его коллегиях; производство следствия по предложениям ЦИКа и СНК Казахской АССР. Прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполкомов с совещательным голосом. Прокуратура с самого начала своей деятельности являлась главным правоохранительным и правозащитным органом в республике. В борьбе с преступностью на прокурора возлагалась руководящая роль.

  Становление прокуратуры тесно связано с  развитием института органов  расследования. За этот период органы расследования прошли в своем развитии несколько этапов. На первом этапе (1917 — 1958 гг.) институт органов расследования развивался под влиянием уголовно-процессуального законодательства РСФСР и СССР.

  Первоначально, после упразднения ранее существовавшего института судебных следователей, ведение предварительного следствия по уголовным делам было возложено на местных судей единолично. В целях борьбы с контрреволюцией, мародерством, саботажем и другими опасными преступлениями были созданы революционные трибуналы, избираемые губернскими и городскими Советами. При Советах были образованы особые следственные комиссии для ведения предварительного следствия по делам, подсудным революционным трибуналам.

  В октябре 1919г. была создана  Туркестанская краевая революционно-следственная комиссия, входившая первоначально в состав отдела внутреннего управления Военно-Революционного Комитета края, а затем с октября 1920 г. - в состав НКВД Киргизской (Казахской) АССР.  

  Декретом  ВЦИКа от 21 октября 1920 г. были упразднены Революционно-следственная Комиссия при Кирревкоме и следственные комиссии при окружных, уездных комитетах, окончательно установлен институт единоличных следователей. Тогда народные следователи оказались в ведении народных судей, . следователи по важнейшим делам - при отделах юстиции и при Наркомате юстиции Киргизской (Казахской) АССР.

  Для усиления борьбы с  преступностью, согласно Положению о Советской Рабоче-крестьянской милиции, утвержденному ВЦИКом 27 декабря 1921 г., была создана Рабоче-крестьянская милиция Киргизской (Казахской) АССР. Следователи, находившиеся в подчинении суда, Постановлением КазЦИКа и СНК Казахской ССР были переданы в органы прокуратуры только в 1928 году. С этого момента все вопросы, возникающие на стадии предварительного следствия, стали разрешаться только прокурором.

  УПК РСФСР того времени  позволял следователям с разрешения прокурора передавать органам дознания любое дело, по которому законом было обязательно производство предварительного следствия, что привело к стиранию грани между следствием и дознанием и, таким  образом,  к  расследованию  милицией  большинства преступлений.

  С годами компетенция прокуроров постепенно расширялась и впоследствии возникла необходимость преобразования прокуратуры в самостоятельный орган общегосударственного масштаба. Утвержденное 17 декабря 1933 г. «Положение о прокуратуре Союза ССР» определило правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа; Прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена. В качестве структурных подразделений в прокуратуру вошли военная и транспортная прокуратура.

  В 1936 г., с получением Казахстаном статуса  союзной республики, начался новый этап развития и укрепления государственных органов, в т. ч. и органов прокуратуры. Десятый чрезвычайный съезд Советов Казахстана принял Конституцию Республики, законодательно закрепившую вхождение Казахской Советской Социалистической Республики в Союз ССР.

  11 ноября 1936 г. за подписью первого  прокурора Казахской ССР С. Ескараева был издан приказ о разделении наркомата юстиции и прокуратуры.

  В основе второго этапа  преобразований (1960 - 1991 гг.) лежал УПК Казахской ССР, введенный в действие в 1960 г. с последующими дополнениями и изменениями, в соответствии с которым в республике право производства предварительного следствия законодательно возлагалось и на органы прокуратуры, а также органы государственной безопасности и внутренних дел.