Возникновение и основные исторические этапы развития прокуратуры

  В конце 80-х гг. вокруг судьбы предварительного следствия среди ученых и практиков  разгорелись споры. Отдельные руководители горрайорганов внутренних дел под видом заботы об органах милиции оказывали прямое административное давление на должностных лиц следственных подразделений и непосредственно на следователей, толкая их на нарушение законности в ходе расследования, на незаконное задержание и необоснованное привлечение к уголовной ответственности. Прокуратура СССР также пришла к выводу о неэффективности существующей в органах внутренних дел системы управления следственными аппаратами.

  Затем XIX Всесоюзная конференция КПСС (28 июня - 1 июля 1988 г.) в п. 7 Резолюции «О правовой реформе» записала: «В интересах лучшего использования возможностей органов внутренних дел в борьбе с преступностью представляется целесообразным сосредоточить расследование основной массы уголовных дел в следственном аппарате МВД, выделив его в самостоятельную структуру, не подчиненную республиканским и местным органам внутренних дел, повысить ответственность следователей, укрепить правовые гарантии законности их деятельности, усилить прокурорский надзор за предварительным следствием».

  Для этого в 1987 - 1988 гг. МВД СССР в ряде регионов страны, в т. ч. И в Казахстане, провело эксперимент по выведению следственных подразделений в самостоятельную структуру. Суть его заключалась в том, что следователи вновь выводились из штата ГорОВД, создавались межрайонные следственные отделы, отделения и группы. Выход следственного аппарата из многофункциональной системы местных и республиканских органов внутренних дел, ликвидация его двойного подчинения (начальнику местного органа внутренних дел и начальнику вышестоящего следственного аппарата), усиление демократизации в управлении расследованием преступлений требовали серьезной перестройки стиля и методов управления следственными аппаратами и повышения организационной активности всех субъектов управления.

  К сожалению, эксперимент в союзном  масштабе не был подкреплен ни организационно, ни материально, ни психологически. Не был решен главный вопрос: возможность самостоятельного функционирования следственного аппарата МВД. По всем вопросам следственный работник практически был полностью зависим от начальников УВД и горрайорганов внутренних дел (в частности, по вопросам выделения рабочего кабинета, обеспечения оргтехникой, доставления следственно-заключенного, предоставления отпуска, присвоения очередного звания и т.д.). В 1991 г. в связи с распадом СССР эксперимент был прекращен.

  После провозглашения государственной независимости  Республики Казахстан была введена должность Генерального Прокурора Республики. 6 декабря 1991 г. в стране была образована единая система органов прокуратуры, подчиненная Генеральному Прокурору Республики Казахстан, положившая начало становлению прокуратуры.

  17 января 1992 г. постановлением Верховного Совета вводится в действие Закон «О прокуратуре Республики Казахстан», которым прокуратура провозглашается органом высшего надзора за исполнением законов. Указанный закон действовал до 21 декабря 1995 г., т.е. до вступления в силу Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, «О прокуратуре Республики Казахстан». Принятие последнего нормативного правового акта было вызвано тем, что Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., несколько изменила правовое поле деятельности органов прокуратуры. За это время произошли определенные преобразования в правовой сфере нашего государства, которая реформировалась в соответствии с принципами нового государственного устройства, обновления задач, стоящих перед органами прокуратуры. Все это, в свою очередь, требовало внесения соответствующих изменений и дополнений в Указ «О прокуратуре Республики Казахстан».

  Принятие  Парламентом страны последних изменений  и дополнений в законодательство по вопросам прокурорского надзора стало очередным шагом в совершенствовании деятельности органов прокуратуры по защите конституционных прав казахстанцев. Кроме того, в свете введенных новшеств следует отметить, что ими было изменено название действующего нормативного правового акта о прокуратуре - с Указа, имеющего силу закона, на Закон.

  Таким образом, современная прокуратура  имеет почти трехвековую историю и является результатом длительной эволюции ее правового статуса. Острота современной ситуации с законностью и правопорядком в стране диктуют необходимость дальнейшего максимального использования потенциала прокуратуры.

  С обретением независимости Казахстаном, с 1991 года, начался новый этап развития прокуратуры и института органов расследования. Так, в 1995 г. была произведена существенная реформа предварительного следствия. Указами Президента Республики Казахстан, имеющими силу Закона, от 6 октября 1995 г. «О специальных государственных органах РК, осуществляющих дознание и следствие» и «Об образовании Государственного следственного комитета РК» (ГСК) был создан новый вневедомственный правоохранительный орган, который взял на себя функции предварительного следствия органов прокуратуры и внутренних дел.

  Однако  чрезмерная концентрация в подследственности  ГСК значительной категории дел, отвлечение сил и средств на расследование несложных и не представляющих большой общественной опасности уголовных дел, отсутствие взаимодействия с органами внутренних дел, а порой и соперничество их, в целом отрицательно повлияли на эффективность деятельности нового органа расследования.

  В связи с этим в целях дальнейшего совершенствования системы правоохранительных органов и повышения эффективности борьбы с преступностью и коррупцией, Президентом 22 апреля 1997 г. был издан Указ «О мерах по дальнейшему реформированию системы правоохранительных органов Республики Казахстан», которым были внесены принципиальные изменения в организацию и полномочия

правоохранительных  органов, включая ГСК и его  органы на местах. В соответствии с этим Указом МВД Республики вновь наделялось правом производства предварительного следствия по делам о преступлениях против собственности, личности и тех видов, которые занимали значительный удельный вес в структуре преступности. На органы ГСК были возложены борьба с экономическими, должностными, воинскими преступлениями, а также особо опасными преступлениями, в частности, организованной преступностью и

коррупцией.

  Однако  впоследствии Указом Президента «О мерах  по укреплению национальной безопасности, дальнейшему усилению борьбы с организованной преступностью и коррупцией» от 5 ноября 1997 г. Государственный следственный комитет был упразднен. Полномочия его по борьбе с организованной преступностью, связанной с коррупцией лиц, занимающих ответственные государственные должности, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, специальных служб и судей, а также контрабандой и наркобизнесом, осуществляемыми преступными сообществами, перешли в Комитет национальной безопасности. Что касается расследования общеуголовной организованной и экономической преступности, то оно было возвращено органам внутренних дел.

  Таким образом, прокуратура Казахстана, в  отличие от других аналогичных ведомств постсоветских республик, начала функционировать в новых условиях независимости, но без следственного аппарата.

Прокуратура в системе государственно-правовых институтов Казахстана

  Точное  обозначение места прокуратуры  в системе государственно-правовых институтов страны имеет ключевое значение для определения сущности органов прокуратуры, ее функций и правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности. Вопрос о месте прокуратуры в системе государственно-правовых институтов вытекает из общей концепции механизма казахстанской государственности, закрепленной в Конституции Республики Казахстан.

  Согласно  Конституции Республики Казахстан государственная власть в стране едина, осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, которые должны взаимодействовать между собой с использованием системы сдержек и противовесов. Гарантом же единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина является Президент Республики, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. Важным звеном системы «сдержек и противовесов», столь необходимым для нормальной жизни общества, является прокуратура.

  В соответствии с Конституцией Республики Казахстан  прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лип и составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору.

  Республика  Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту страны, который, как глава государства, принимает на себя большую часть ответственности за состояние правовой системы и правопорядка. На основе и во исполнение Конституции РК и законов он издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории страны. После подписания им законов они вступают в силу в установленном законодательством порядке.

  Основной  закон и нормативные правовые акты должны неукоснительно соблюдаться, и прокуратура, как орган правоохраны, подотчетный лишь Президенту, обязана осуществлять высший надзор за их точным и единообразным применением на территории республики и принимать меры по выявлению и устранению любых нарушений законности. Являясь необходимым звеном в цепи государственной защиты, обладая конституционной надзорной функцией, она призвана быть прежде всего инструментом обеспечения полномочий Президента Республики и с позиции закона обязана оказывать влияние на все ветви власти, тем самым способствуя нормальной их деятельности и выполнению правовых положений, содержащихся в Конституции страны. При этом прокуратура не подменяет представительные, исполнительные и судебные органы власти, а дополняет их, эффективно используя свои специальные полномочия. Тем более все ветви государственной власти и их органы обязаны соблюдать и укреплять законность. Без законности не может быть сильного, успешно выполняющего свои функции власти, государства, стремящегося стать правовым.

  Таким образом, прокуратура, взаимодействуя с ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) действует в интересах всех ветвей власти и. как механизм контроля за реализацией их полномочий, осуществляет надзор за правильным применением законодательных актов. Основная задача прокурора - выявить нарушения закона, добиться их устранения, защитить невиновных, поставить вопрос об ответственности нарушителей.

  Необходимо  внести ясность в вопрос о том, что прокуратура Казахстана не входит в рамки традиционно классического принципа

разделения  властей. Неверно утверждать, что  в современном обществе любой государственный орган должен быть в треугольнике ветвей власти, руководствуясь только теорией разделения властей, основанной на идеях Дж. Локка и Ш. Монтескье почти три века тому назад. Вне трех ветвей власти функционирует не только прокуратура. Президент Республики не относится ни к одной ветви власти и, занимая доминирующее положение над тремя ее ветвями, как гарант незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина, реализует некоторые свои полномочия с помощью таких органов, как Конституционный Совет, Счетная палата, Прокуратура. Главное, чтобы эти институты вписывались в рамки демократического устройства государства и содействовали балансу фундаментальных ветвей власти.

  Не  должно вводить в заблуждение  и то, что конституционные нормы, посвященные прокуратуре, находятся в главе седьмой «Суды и правосудие» Конституции Республики Казахстан. Согласно ст. 75 Основного закона, правосудие в нашей стране осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства. Судами являются Верховный Суд Республики и местные суды, которые, в отличие от прокуратуры, не могут быть органами уголовного преследования. Поэтому прокуратура как государственный орган по своему статусу сегодня не является частью судебной власти. Включение ее в указанную главу Конституции, на наш взгляд, связано с тем, что отправление правосудия осуществляется судом с участием прокурора, которые в реализации правозащитной деятельности, а также в обеспечении верховенства закона дополняют друг друга.

  Важное  значение имеет то, что Конституцией РК возложено на органы прокуратуры  осуществление высшего надзора за точным и единообразным применением законов. Надзор называется высшим потому, что прокуратура действует от имени государства и на территории всей страны, осуществляет надзор за всеми правопри-меняющими субъектами. В стране функционирует широкая система государственных, ведомственных, общественных органов и организаций, которые также осуществляют надзор и контроль. В