Жергілікті мемлекеттік басқару органдарының қызметін жетілдіру

“Қазақстан Республикасындағы жергілікті мемлекеттік басқару туралы” Қазақстан Республикасының 2001 жылғы 23 қаңтардағы Заңының қабылдануымен әрбір билік деңгейі үшін мемлекеттік функцияларды жүзеге асыру, сондай-ақ оларды ретке келтіру жөніндегі өкілеттіктер мен жауапкершіліктерді бекіту мәселелері реттелді. Тұтастай алғанда, мемлекеттік басқару жүйесінің базалық негіздерін жасау аяқталды.

Қабылданған Заңға сәйкес жергілікті мемлекеттік басқару – заңнамалық актілерінде белгіленген құзырет шегінде жергілікті өкілетті (мәслихаттар) және атқарушы органдар (әкімдіктер) тиісті аумақта мемлекеттік саясатты жүргізеді және тиісті аумақтағы істің жай-күйіне жауапты болып табылады.

Бүгінде елімізде “Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару туралы” заң жобасы жан-жақты талқыланып жатыр. Әдеттегідей, пікірлер де бір-біріне қарама-қайшы: біреулері заң жобасының үкіметтік нұсқасы мүлдем жарамсыз десе, екіншілері толықтай қолдайтындықтарын айтады.

Жалпы, осы институт бізге  қажет пе, өзі? – дейтін тұрғыдағы  көзқарастар да аз емес. Олардың көлденең тартатын уәждері мынадай: біз тұрақты даму үстіндегі мемлекетпіз. Ал жергілікті өзін-өзі басқару институты енгізілсе, жаңа құрылымдар – кеңестер мен төрағалар құруға тура келеді. Қазіргі жағдайда, мүмкін, бүгінде қалыптасып үлгерген, төменгі деңгейге, яғни кенттік, ауылдық округтерге дейін қамтитын әрі қызмет етуге қабілетті жергілікті мемлекеттік басқару органдарымен шектелген де жеткілікті шығар?

Кейбір сарапшылар қолданыстағы Конституция шеңберінде “Жергілікті  өзін-өзі басқару туралы” толыққанды заң қабылдау мүлдем мүмкін емес деп есептейді. Жергілікті өзін-өзі басқару демократияның негізгі, нақты айтқанда, міндетті атрибуты болып табылады. Егер біз әлемдегі барынша дамыған елу елдің қатарынан көрінуге, ЕҚЫҰ-ға төрағалық етуге, БСҰ-ға өтуге ұмтылып отырсақ, онда аталған беделді халықаралық ұйымдардың талаптарына сай болуымыз керек [9].

Екіншіден, жергілікті өзін-өзі  басқару бірінші кезекте өзімізге қажет. Өйткені, ол жергілікті жердің түйінді мәселелерін шешуге тұрғындардың өздерін тартуға мүмкіндік береді. Түйіп айтқанда, бұл қатардағы қазақстандықтар мемлекетке алақан жаймай, күнделікті тұрмыстық мәселелерін: малды қай жерге жаятындарын, бау-бақшасын қандай сумен суаратынын, күл-қоқысты кім жинайтынын, жолдарды кім жөндейтінін өздері шешулері үшін керек.

Үшіншіден, кез келген қазіргі заманғы демократиялық  мемлекет тым болмаса жергілікті өзін-өзі басқару әдісіне кепілдік бермесе немесе оның бар екенін мойындамаса, экономикалық және әлеуметтік үдерістердің тиімді басқарылуын қамтамасыз ете алмайды. Себебі, басқару саласы аса күрделі және көпқырлы, сондықтан қоғамдық дамудың барлық мәселелерін тек орталықтан шешу қиындық туғызады. Басқару қызметінің тиімділігін арттыру үшін өкілеттіліктің бір бөлігін тұрғындардың ортақ мүддесі тұрғысынан алып қарағанда оңтайлы нәтижеге қол жеткізеді деуге болатын басқару деңгейіне берген ұтымды. Бұл өз кезегінде жергілікті жағдайды, мүмкіндікті, басқарудың әдістері мен тәсілдерін сөзсіз есепке алуды талап етеді. Ал жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік басқаруды оңтайландырудың нағыз төте жолы болып табылады.

Онда мынадай заңды  сұрақ туады: егер жергілікті өзін-өзі  басқару соншалықты тиімді болса, онда бізде аталған қажетті институт күні бүгінге дейін неліктен құрылмай келген?

Басты себеп – жергілікті өзін-өзі басқаруды айқындаудағы Конституцияның ерекшелігінде. Дүние жүзінде жергілікті өзін-өзі басқарудың бірнеше түрлері мен үлгілері бар. Олар: англосаксондық, француздық, ибериялық, аралас, т.б. болып бөлінеді. Бірақ негізінен екі үлгі – англосаксондық және француздық үлгілер туралы көп айтылады. Бұл екеуінің басты айырмашылығы: англосаксондық үлгі жергілікті өзін-өзі басқару ісіне мемлекеттің араласуын болдырмайды, ол мемлекеттік басқарудан автономды және қатаң бөліп тасталған. Ал француздық үлгі “орталықтан” тағайындау жолымен белгілі бір деңгейде мемлекеттің араласуын жоққа шығармайды. Сөйтіп, комиссарлар, префектілер, суперпрефектілер, т.б. тек бақылау функциясын ғана атқарып қоймайды, іске тікелей араласа алады. Мәселен, Францияда муниципалитеттің бірде-бір қаулысы, егер оған префектінің қолы қойылмаса, заңды күшіне енгізілмейді.

Алайда, әлемнің көптеген елдерінде, жергілікті өзін-өзі басқарудың қандай да бір моделіне қарамастан, конституциямен немесе конституциялық заңдармен жергілікті өзін-өзі басқару іс-әрекет ететін деңгейлер айқындалған. Әдетте бұл – төменгі және аралық, яғни өңірлік буындарды қамтитын қос деңгейлі жүйе. Үш деңгейлі жүйе де бар. Мысалы, Польшада: гмина – новьят – воеводство.

Біздің Конституциямызда мұндай деңгейлер қарастырылмаған. Негізгі Заңның жергілікті өзін-өзі басқаруға арналған 89-бабы оны құрудың басты элементтерін айқындайды. Оның мәнісі мынада: жергілікті өзін-өзі басқаруды құру – бұл азаматтардың құқы, бірақ міндеті емес; жергілікті өзін-өзі басқару ауылда да, қалада да құрылады; ол ұйымдастырылған кезде азаматтардың жиі қоныстануы мен оның органдарының міндетті сайламалылығы қамтамасыз етілуі қажет. Өзін-өзі басқаратын қоғамның мүшелері өз қызметінің тәртібін заң шеңберінде өздері белгілейді және ақыр соңында, жергілікті өзін-өзі басқарудың өз бетінше жұмыс істеуіне конституциялық кепілдік беріледі, яғни ол мемлекеттік басқарудан қатаң түрде бөлінеді. Бірақ, сонымен бір мезгілде, ел Конституциясында мемлекеттік басқарудың жекелеген өкілеттілігін жергілікті өзін-өзі басқаруға беруге болатын негіздегі бап жоқ [23, 7 б.].

Жергілікті өзін-өзі  басқару туралы заң Конституцияның осындай негізгі ережелеріне  сүйеніп жасалуы тиіс.

Бірақ ең бастысы, басқару  жүйесінде өзін-өзі басқарудың орнын  және ол құрылуы тиісті деңгейді айқындап алу қажет. Бұл негізгі тұжырымдамалық ереже, өйткені, біздің Конституциямыз билік жүйесінде өзін-өзі басқарудың орнын нақты көрсетпейді.

Парламенттің жергілікті өзін-өзі басқару туралы заңды  ұзақ уақыт қабылдай алмай келе жатқанының басты себебі, меніңше, осында жатқан секілді. Ертеректе мемлекеттік басқаруды аудандық деңгейде шектеу ұсынылған заң жобасының нұсқасы болғаны да ұмытыла қойған жоқ. Ол бойынша, ауданнан төмен деңгейде, оның өзінде міндетті түрде тек ауылдарда ғана жергілікті өзін-өзі басқару институты енгізілуі тиіс болатын. Ондай жағдайда Конституцияның бұзылуына жол берілетіні күмәнсіз еді. Сол нұсқаны Үкіметтің кері қайтарып алғанын бүгінде заңдылық деуіміз керек.

Уақыт өте келе Парламентке  кезекті заң жобасы енгізіліп, оған сәйкес жергілікті мемлекеттік басқаруды бұрынғы күйінде – ауылдық округ деңгейінде қалдыру, ал осы әкімшілік-аумақтық шепте қатарластырыла жергілікті басқару органын: кеңес – өкілетті орган және жәмият – атқарушы орган құру жоспарланды. Бірақ жаңа коллозия туындады: сонда бір аумақта басшысы жетекші болып табылатын әкім, кеңсе және жәмият қалайша өзара іс-қимыл танытпақ? Өйткені, мұндай жағдайда бірін-бірі қайталайтын функциядан қашсаң да құтыла алмайсың. Нәтижесінде бұл нұсқа да жарамсыз деп саналып, оны да Үкімет қайтарып алуға мәжбүр болды, ендігі ұсынылып отырған нұсқада өткен жылдардың қателіктері барынша ескерілген. Бұл заңдық құжат сапалық тұрғыдан жаңа негізде жасалды. Өйткені, елімізде осы кезең ішінде заңшығарушылық деңгейде мемлекеттік басқару реформасы жүргізілді.

Атап айтқанда, 150-ден  астам заңнамалық актілерге өзгерістер енгізілді. Олардың негізінде басқару  деңгейлері арасындағы функциялар қайта  бөлінді. Шамамен 2,5 мың функция орталықтан жергілікті жерлердің құзырына өтті. Оның үстіне, заңды тұлғаның құқығы шеңберінде ауылдық округтер әкімдерінің аппараттары құрылып, енді әкімдердің өзі бюджеттік бағдарламалардың әкімшілері болып табылады әрі олардың функциялары мен өкілеттіктері айтарлықтай кеңейген. Міне, жергілікті өзін-өзі басқаруды осы жаңа негізде құру ұсынылып отыр.

Жергілікті өзін-өзі  басқару туралы болашақ заң жобасының  үкіметтік нұсқасы тұжырымдамалық тұрғыдан жаңашыл мән-мағынаға ие. Яғни, жергілікті өзін-өзі басқаруды ауыл, кент және аудандық маңыздағы қала деңгейінде құру ұсынылады. Мұнда тұрғындардың жақын қоныстану қағидаты сақталынған. Мәселен, ірі қалаларда жергілікті өзін-өзі басқарудың бірнеше аумақтық органдарын құруға болады. Мұнда құқықтық қағида да сақталған, яғни жергілікті өзін-өзі басқару ешқандай “міндеттеме” жүктелусіз, тек тұрғындардың өз бастамасымен ғана құрылады [33, 17 б.].

Заң жобасында жергілікті өзін-өзі басқару органдарына  берілетін функциялар мен өкілеттіктер де нақтыланған. Түйіп айтқанда, олардың жергілікті мемлекеттік органдар қызметін қайталауына жол бермеуге әрекет жасалған. Ал соңғысына келсем, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өкілеттілік мерзімі 4 жыл деп белгіленгенін, оның үстіне, өкілетті орган – кеңесті бүкілхалықтық тікелей сайлау арқылы, ал атқарушы орган – төрағаны сайлау немесе кеңес тағайындайтын етіп құру ұсынылып отырғанын айта кеткен жөн. Тұтастай алғанда, заң жобасы мемлекетіміздің Ата Заңына сәйкес келеді дей тұрғанмен, белгілі бір кемшіліктері де жоқ емес, әрине. Бұл арада сарапшылар пікірімен санасуға тура келетінін мойындауға мәжбүрміз. Міне, нақ осыған байланысты “Нұр Отан” партиясының басшылығы мен оның Парламенттегі фракциясы құрған біздің сарапшылар тобының атап көрсетуінше, болашақ заңның мәтініне тұжырымдамалық өзгерістер енгізілуі қажет.

Сондай-ақ жергілікті өзін-өзі басқару тетігін, заң жобасында көзделгеніндей, қол қою парақшаларын жинау арқылы ғана емес, бұған қоса жиналыстар, кездесулер, мәслихаттар өткізу жолымен де жеңілдете түсу керек. Ал азаматтардың қатысуымен жиналыстар, мәслихаттар өткізудің, қол қою парақшаларын толтырудың тәртібін, оның формасын анықтауды мәслихаттарға жүктеу қажет. Меніңше, осының өзі аталған үдерісте мәслихаттардың рөлін көтереді.

Мемлекеттік органдардың жергілікті өзін-өзі басқарумен ықпалдастығына қатысты бір ортақ баптың орнына облыс, аудан және ауылдық округ әкімдерінің жергілікті өзін-өзі басқаруға байланысты құзыры бойынша жеке баптар енгізіп, мәтінді мәслихаттардың құзырына сәйкес келетін арнайы баппен толықтырған дұрыс болатын секілді.

Заң жобасын облыстық, республикалық маңыздағы қалалар мен астанадағы жергілікті өзін-өзі басқаруды құрудың ерекшеліктеріне орай жаңа баптармен толықтыру, сондай-ақ ірі мегаполистердегі жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өкілеттігі мен оларды құрудың тетіктерін нақты белгілеп алу орынды көрінеді [12].

Мемлекеттік басқарудағы секілді  жергілікті өзін-өзі басқарудағы  жергілікті органдардың құзырлары  мен өкілеттіктерін бұдан да нақтырақ ашып көрсетіп, мемлекеттік функцияларды әкімдерде қалдырған жөн, ал шаруашылық-пайдалану функцияларын өзін-өзі басқаруға беру керек.

Сонымен қатар, болашақ заңның үкіметтік  нұсқасы жергілікті өзін-өзі басқару  органдарын қаржымен қамтамасыз ету  проблемасын шешпейді. Құжаттың тиісті бабында оның көздері ғана аталған. Бірінші орында мемлекеттік бюджеттен берілетін қаржылар тұр. Бірақ бұл терминнің астарында не сыр бары заң жобасында нақтыланбаған. Бұл қаржылардың берілу тетігі де анық емес. Олар мақсатты немесе жалпы трансферттер түрінде беріле ме, айқындалмаған. Заң жобасына қаржыны мемлекеттік бюджеттен беру тәртібін Үкімет айқындайтындай етіп толықтыру енгізген дұрыс болады ғой деп ойлаймын. Осы қаржылар сондай-ақ жергілікті өзін-өзі басқару органдарын ұстап тұру үшін де бағытталуы тиіс, өйткені, олардың өзге қаржыландыру көздері жоқ қой.

Сарапшылар тобы тұжырымдамалық ұсыныстардан басқа “Нұр Отан” халықтық-демократиялық партиясы төрағасының міндетін атқарушы Бақытжан Жұмағұлов жетекшілік ететін Қазақстан Республикасындағы Демократиялық реформалар бағдарламасын әзірлеу және нақтылау жөніндегі мемлекеттік комиссиясының жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері бойынша жұмыс тобының мәжілістерінде мақұлданған 60 шақты түзетулерді де әзірлеп қойды. Бір атап көрсететін жәйт, аталған мәжілістерге қатысқан үкіметтік заң жобасын жасаушылар біздің барлық түзетулерімізбен келіскен болатын. Соған қарамастан, біраз уақыт өткен соң заң жобасы Парламентке біз ұсынған түзетулер есепке алынбастан, яғни құжатқа енгізілмеген күйінде келіп түсті [45].

Тұтастай алып қарағанда, заң жобасы қолданыстағы Конституциямызға сәйкеседі, сондықтан оны сол қалпында негізге алып, Парламентте дұрыстауға болатынын тағы да атап көрсеткім келеді. Дей тұрғанмен, менің пікірімше, қандай да бір түзетулер мен егжей-тегжейлі кәсіби толықтырулар болмасын, аталған заңдық құжатты жекелеген кемшіліктерден толықтай арашалап қала алмайды.

 Бірінші қиындық – бұл жергілікті өзін-өзі басқаруды құрудағы 50 пайыздық кедергі, яғни оны құру үшін оның аумағында тұрып жатқан халықтың ең кемі жартысының жергілікті өзін-өзі басқару институтын енгізуге келісімін беру қажеттігі.

Екіншіден, егер біз функциялардың бірін-бірі қайталауын толықтай болдырмаған жағдайдың өзінде бәрі бір жергілікті өзін-өзі басқару органдарының ауылдық округ әкімдерімен қарым-қатынас орнатуы оңайға түспейді.

Үшіншіден, егер жергілікті өзін-өзі басқару органында салық түріндегі тұрақты қаржыландыру көзі болмаса, онда олардың мемлекеттік басқару органдарына тәуелділігі мықтап орнығады. Демек, олар жеке-дара шешім қабылдауға қауқарсыз болады.

Аталған мәселеге қатысты соңында айтарым, тіпті болжамды болашақта шағын ауылдар мен кенттердегі жергілікті өзін-өзі басқару органдары өздерінің бюджетін қалыптастыратындай мүмкіндікке қол жеткізе алмайды.

Тығырықтан шығудың мәнісі мынада: оны қолданыстағы жергілікті мемлекеттік басқару жүйесіне қосымша ретінде енгізуге болады.

Ұсынылып отырған жергілікті өзін-өзі  басқаруды құрудың схемасы қарапайым. Мәселен, ауылдық округтер әкімдерін сайлауды тәжірибе ретінде қалай өткізгенімізді жұртшылық ұмыта қоймаған болулары керек. Олар екі кезеңде өткізілді. Әуелі азаматтар басқосуында әр ауылдан таңдаушылар сайланды. Содан кейін таңдаушылар әкімді сайлады. Сайлау комиссияларында сол таңдаушыларды сайлаудың схемасы да, тәртібі де, тіпті аты-жөндері де сақтаулы. Міне, таңдаушылардың осы институты, менің көзқарасымша, болашақ жергілікті өзін-өзі басқарудың өкілетті органының тамаша үлгісі болып табылады. Ал ол кеңес, әлде басқаша атала ма, мәселе онда емес. Содан кейін осы өкілетті орган әкімді сайлайды [10, 6 б.].

Сондай-ақ әкімді сайлаудың  схемасы да әртүрлі болуы мүмкін. Оның кандидатурасын жоғары тұрған әкім де ұсына алатын болуы ықтимал. Бірақ, мұны таңдаушылар ұсынуымен немесе ұжымдық ұсыну арқылы, сонымен  бірге, өзін-өзі ұсыну жолымен  де жасауға болады.

Алайда бастысы мынада: кез келген жағдайда сайланған әкім (немесе төраға) “екі әміршінің қызметшісі” болып шығады. Яғни, ол бір жағынан өзін сайлаған кеңеске, екінші жағынан мемлекеттік функциясына сәйкес өзінен жоғары тұрған әкімге бағынуға міндетті болады. Демек, бұл схема республика Конституциясына қайшы келеді. Өйткені, Негізгі Заңымызда жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік басқарудан нақты бөлінген деп көрсетілген.