Жергілікті мемлекеттік басқару органдарының қызметін жетілдіру

Муниципалды меншік. Муниципалды меншіктің қалыптасу процесі 13 қаңтар 1992 жылы «Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару туралы» Заңының қабылдануымен басталды.

Қазақстан Республикасы Азаматтық кодексіне сәйкес муниципалды құрылым меншігіндегі мүлік екіге бөлінеді. Бір бөлігі шаруашылық жүргізу және оперативті басқару құқығы негізінде муниципалды кәсіпорындар мен ұйымдарға беріледі. Екінші бөлігі, яғни жергілікті бюджет құралдары мен басқа да муниципалды мүлік Азаматтық кодексіне сәйкес муниципалды құрылымның қазынасын құрайды.

Муниципалды меншік құрамына кіруі тиіс:

• жергілікті бюджет, бюджеттен тыс қорлардың құралдары;
• жергілікті өзін-өзі басқару органдарының мүлкі;
• муниципалды меншікке кіретін жерлер мен басқа да табиғи ресурстар;
• муниципалды кәсіпорындар мен ұйымдар;
• муниципалды банктер мен басқа да қаржы-несиелік ұйымдар;
• муниципалды тұрғын үй қоры мен тұрғын үйге жатпайтын ғимараттар;
• муниципалды білім беру, денсаулық сақтау, мәдениет және спорт мекемелері, сондай-ақ басқа да жылжитын және жылжымайтын мүлік.

Муниципалды меншік субъектісі территориялық басқару органдары  болып табылады.

Муниципалды меншік есебі  муниципалды меншікке иелік ету, оны пайдалану тәртібі туралы ережеге сәйкес жүргізіледі. Бұл ереже Қазақстан Республикасы Конституциясы мен Азаматтық кодексіне сәйкес жасалған.  Меншік есебін мүлікті басқару комитеті муниципалды меншік объектілер реестрін енгізу арқылы жүргізеді [35].

Қаланың муниципалды  меншік объектілер реестріне кіреді:

• унитарлы муниципалдық кәсіпорындар;
• муниципалды мекемелер;
• қалалық бюджет, бюджеттен тыс қорлар құралдары есебінен құралған және сатып алынған немесе заңдық тәртіппен муниципалды меншікке берілген муниципалды тұрғын үй мен тұрғын үйге жатпайтын ғимараттар, құрылыстар;
• акционерлік қоғамның жарғылық капиталындығы акциялар пакеті;
• өзіндік бюджеті бар қалалық өзін-өзі басқару органдарының құрылымдық бөлімшелерінің мүлкі.

Муниципалды құрылымның жергілікті өзін-өзі басқару органдары муниципалды меншікті басқарады. Олар муниципалды меншікті жеке және заңды тұлғаларға уақытша немесе тұрақты пайдалануға беруге, жалға беруге мүліктік келісімдер жасуға, жекешелендірілген және пайдалануға берілген объектілерді пайдалану шарттарын келісім-шарттарда анықтауға құқылы.

Қазақстан Республикасы Конституциясының 87-бабына сәйкес муниципалды меншік мемлекетпен танылады және қорғалады.

Муниципалды меншіктегі жылжымайтын мүлік объектілері  сату-сатып алу, айырбастау, сыйға, жалға бару процесстеріне қатысады, тұрғын үй объектілері уақытша пайдалануға, белгілі бір мерзімге тегін пайдалануға беріледі.

Муниципалды меншіктегі объектілері сату-сатып алу мүлікті басқару комитетіне жазбаша өтініш беретін жеке және заңды тұлғаларғамен жүзеге асырылады.

Комитет өтінішті тіркегеннен кейін территориалды әкімшіліктің және басқа ұйымдардың баланс ұстаушыларымен жылжымайтын мүлік объектісінің келісілген сатылымын жүргізеді.

Муниципалды меншікке объектілерді сатып алу бөлімшелердің, комитеттердің, басқармалардың, департаменттің ұсыныстары, сондай-ақ әкімшіліктің тұрақты комиссиясының шешімі негізінде жүзеге асырылады.

Объектілерді сату және сатып алу бағасы лицензиясы бар  нарықшылармен анықталған нарықтық бағамен жүзеге асырылады. Жылжымайтын  мүлік объектілерін сату-сатып алу келісім-шартын мүлікті басқару комитеті жазбаша нұсқада қатысушы жақтардың қолы қойылған құжат негізінде бекітеді.

Айырбас. Ғимараттар, құрылыстар, тұрғын үй мен тұрғын емес ғимараттар және басқа жылжымайтын мүлік  кез келген басқа меншікке басқа  мүлікке айырбастау арқылы берілуі мүмкін. Айырбас келісім-шартына Қазақстан Республикасы Азаматтық кодексінің 152-бабы сату-сатып алу ережесі қолданылады. Айырбас келісім-шартын мүлікті басқару комитетіжазбаа нұсқада бекітеді және міндетті түрде тіркеуге жатқызылады.

Сыйға беру. Сыйға беру келісім-шартына сәйкес ғимараттарды, құрылыстарды, тұрғын үй мен тұрғын емес ғимараттарды және басқа жылжитын және жылжымайтын мүлікті сыйға беруші жақ екінші жақтың муниципалды меншігіне тегін береді немесе беруі тиіс.

Сыйға беруші мүлікті басқару комитеті болып табылады. Меншікті сыйға тарту туралы шешімді сыйға беру келісім-шартына сәйкес қала әкімі қабылдайды. Сыйға беру келісім-шарты мүлікті басқару комитетінде міндетті түрде тіркеуден өтуі тиіс.

Барлық жағдайда: сатып  алу, айырбастау, сыйға беру кезінде келісім-шарттар бойынша жылжымайтын мүлік объектілеріне иелік ету құқын мемлекеттік тіркеу Қазақстан Республикасының заңдарына сәйкес жүргізіледі.

Жалға беру. Мүлікті жалға  беруші мүлікті басқару комитеті болып табылады. Жалға беруші ретінде Қазақстан Республикасының жеке және заңды тұлғалары, шет мемлекеттердің жеке және заңды тұлғалары, бірлескен кәсіпорындар бола алады [7].

Жалға жер телімдері, ғимараттар, құрылыстар тұрғын үй және тұрғын емес ғимараттар, құрал-жабдықтар, көлік құралдары берілуі мүмкін.

Мүлікті жалға алғысы келетін жеке және заңды тұлғалар мүлікті басқару комитетіне жалға  алғысы келетін объектісі көрсетілген  жазбаша өтініш береді. Мүлікті басқару  комитетіне бірнеше өтініштер түскен жағдайда жал құқығына сауда жүргізіледі.

Жалға беру келісім-шартында  уақыт мерзімдері көрсетеледі, мүлікті жалға беру акт негізінде жүргізіледі. Жал төлемі ақшалай формада бекітіледі және жергілікті бюджет қаражаты болып табылады.

 

 

1.3 Шетелдік тәжірибедегі  жергілікті басқару модельдерінің ерекшеліктері.

 

ЖӨӨБ жүйесінің Конституциялық негіздерін қарастырмастан бұрын, біздің ұлттық заңымызға негіз болатын  халықаралық және ТМД елдерінің  құжаттарына шолу жасау керек.

Қазіргі кезде әлем елдерінде  жергілікті өзін-өзі басқару органдарының екі түрі бар: бірінші, жергілікті  тұрғындармен сайланатын, аса маңызды мәселелер бойынша шешім қабылдайтын өкілетті орган. Екіншісі, - әдетте оперативтік басқаруды жүргізетін атқару органы. Халықаралық тәжірибеде жергілікті өзін-өзі басқарудың екі  моделін қарастырады: англосаксондық (ағылшындық) және континентальдық (француздық). Бұл екі модельдердің айырмашылығы жергілікті өзін-өзі басқару органдарынан, орталық мемлекеттік билік органдарының арақатынасынан байқалады.

Англо-американдық жүйе бойынша жергілікті өзін-өзі басқару жоғарғы мемлекеттік биліктен бастап, жергілікті жерлерге дейін орын алады. Бұл ретте мемлекеттік жоғарғы билік шектеліп, жергілікті өзін-өзі басқару органдарына тиісті мәселелерді шешуге құқықтар беріледі. Мысалға, қала, округтер деңгейінде. Екінші, континентальды жүйе бойынша, жергілікті жерлерде тікелей жоғарғы мемлекеттік басқару органымен қатар жергілікті өзін-өзі басқару органы үйлесіп жүре береді. Осы екі жүйеден бөлек тағы бір жергілікті өзін-өзі басқарудың “аралас” түрі де   бар. Бұндай жүйе Жапония, Германия сыңды мемлекеттерде  қалыптасқан.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың түрлерін нақтырақ қарастырайық.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың алглосаксондық жүйесі (кейде ЖӨӨБ-нің Америкалық түрі деп те аталады).  Мұндай жүйе Америка Құрама Штаттарында, Канада, Австралия, Жаңа Зеландия сияқты елдерде кең тараған.

Англосаксондық жүйенің  басты ерекшелігі — жергілікті сайланбалы органды бақылап, «қамқоршы» болып  отыратын орталық үкімет өкілінің болмауы.  Дегенмен,  мемлекеттік басқару  жүйесінің ЖӨӨБ-ға ықпал етіп отыратын механизмі бар. Мысалы, Англиядағы қоршаған ортаны қорғау  министрлігі  жергілікті қауымның құзіретіне берілген мәселенің іске асырылуын толық бақылап отырады. Қысқасы, мемлекет ЖӨӨБ-нің өз өкілеттігі деңгейінде жұмыс жасауын ғана қадағалайды. Ал қажет деп тапқан жағдайда, түрлі қаржы механизмдерін пайдалана отырып (субвенция, дотация, т.б.) жергікті қауымның бағдарламаларына әсер ете алады.

Бұл жүйенің екінші бір ерекшелігі — ЖӨӨБ органдары заң бойынша рұқсат етілген мәселелерді ғана жүзеге асыра алады. Муниципалитет жеке автономиялық құрылым есебінде парламенттің берген билігін ғана іске асырады. Муниципалдық басқарманың құқықтық негізін парламент белгілеп береді.

Орталық үкімет пен муниципалитеттің өзара қарым-қатынасы заңмен белгіленеді. Жергілікті өзін-өзі басқарудың еуропалық жүйесі (кейде континенттік жүйе деп те аталады).

Көптеген батыс елдері англосаксондық жүйеден кері еуропалық  жүйені таңдап алған. Бұл жүйенің  басты ерекшелігі — ЖӨӨБ мен мемлекеттік  басқарудың қатар жүргізілуі. Дегенмен, бұл жүйеде орталық үкіметтің жергілікті органдары әкімшілік тұрғысынан бақылауға («қамқорлыққа») алуы басым. Орталық үкіметтің қолында сол бақылауды жүргізетін түрлі бюрократтық әдіс-тәсілдер де баршылық. Мысалы, жергілікті органдардың шешімін қолдау не қолдамау, шешімді уақытша тоқтату, кері шақырып алу, жергілікті органды тарату, т.б. Осылардың бәрі бір ғана мақсатты көздейтіні анық, ол — жергілікті қауымның қызметін Орталыққа тәуелді ету. [18, 33 б.]

Франциядағы ЖӨӨБ-нің  негізін коммуналар құрайды. Әрбір коммуна өз кеңестерін сайлайды, ал Кеңес өзінің құрамынан мэр сайлап алады. Мэр өз жұмысын муниципалдық кеңестің бақылауымен жүзеге асырады. Сонымен бірге, мэрдің жұмысына департаменттегі мемлекет өкілі болып саналатын республика комиссары әкімшілік бақылау жасайды. Республика комиссарының міндеті — жергілікті органның қабылдаған шешімдерінің заңға сәйкес болуын қадағалау. Қажет деп тапқан жағдайда комиссар коммунаның шешімін әкімшілік сотына беріп, тоқтата алады.

Жергілікті өзін-өзі  басқарудың Кеңестік түрі:

Бұл нұсқаға жеке тоқталып жатудың қажеті шамалы деп білеміз. Жергілікті халық өкілдеріне билікті  толық бердік деп жар салғанмен  сол биліктің басқарушысы партияның  қол астында, соған бағынышты  болғаны бәрімізге белгілі. Коммунистік  партияның мемлекеттік жүйемен біте қайнасып кеткені соншалық, жоғарыдан төменге дейінгі билік пен бақылау солардың қолында болды. Бұл жағдайда  ЖӨӨБ туралы сөз қозғаудың өзі артық сияқты. Егер көп партиялық жүйе болғанда, мүмкін, бұл жүйе ең бір тамаша құрылым боларма еді...

Жергілікті өзін-өзі басқарудың  ТМД елдеріндегі заңдық негізі:

1.ТМД елдеріндегі ЖӨӨБ заң  және оны нормаландыру төмендегі  тұжырымдамалық ережелерге негізделеді:

• ЖӨӨБ –халыктың  тіршілік қажеттіліктерін қамтамасыз етуге бағытталған мемлекеттің демократиялық құрылысының ажырамас бір белгісі болыптабылады;
• Азаматтар мемлекеттен жергілікті мәселелерді ЖӨӨБ құрылымы арқылы, шешетіндей құқықтық кепілдеме алады.
• ЖӨӨБ, егер заң арқылы нақты белгіленген жағдайлар болмаса, мемлекеттің барлық аумағында жүзеге асады.
• ЖӨӨБ тұрғындардың тіршілігіне тікелей қатысы бар мәселелерді комплексті түрде шешуді қамтамасыз ете алатын, бұрыннан халық орналасқан жерлер мен басқа да аумақтың шегінде жүзеге асады;
• ЖӨӨБ-ны жүзеге асыру кезінде ұлттық және тарихи ерекшеліктер мен сол жердің жергілікті ерекшеліктері  ескерілуі шарт;
• ЖӨӨБ-ны жүзеге асырудың шегі заң арқылы мемлекеттік деңгейде белгіленеді, бірақ, мемлекеттік билік органдары ЖӨӨБ-тің заңға сай жүргізген жұмысына араласа алмайды;

2.ЖӨӨБ-ны ТМД-ға қатысушы мемлекеттер өздерінің   конституция-ларына, осы заңға және басқа да заңдарға сай жүргізеді.

 Дүние жүзінде жергілікті  өзін-өзі басқарудың бірнеше түрлері  мен үлгілері бар. Олар: англосаксондық, француздық, ибериялық, аралас, т.б. болып бөлінеді. Бірақ негізінен екі үлгі – англосаксондық және француздық үлгілер туралы көп айтылады. Бұл екеуінің басты айырмашылығы: англосаксондық үлгі жергілікті өзін-өзі басқару ісіне мемлекеттің араласуын болдырмайды, ол мемлекеттік басқарудан автономды және қатаң бөліп тасталған. Ал француздық үлгі “орталықтан” тағайындау жолымен белгілі бір деңгейде мемлекеттің араласуын жоққа шығармайды. Сөйтіп, комиссарлар, префектілер, суперпрефектілер, т.б. тек бақылау функциясын ғана атқарып қоймайды, іске тікелей араласа алады. Мәселен, Францияда муниципалитеттің бірде-бір қаулысы, егер оған префектінің қолы қойылмаса, заңды күшіне енгізілмейді. Франциядағы жергілікті басқарудың айрықша ерекшелігі ұйымдастырудың үшдеңгейлі жүйесі болып табылады.

Қауымдастық (община) - Франциядағы ең төменгі әкімшілік бірлік. Барлығы 36400 қауымдастық, оны майордың бастамасымен муниципалды кеңес басқарады.

Муниципалды кеңес 6 жылдық мерзімге сайланады. Кеңес қоғамдық қызметтерді басқару және қамтамасыз етуге жауап береді, майор атынан бюджет құралдарын бөледі, әлеуметтік саясат сұрақтарын шешеді. Қауымдастық аумағында жүргізілетін барлық келісім-шарттар мен сот процесстері  осы орган арқылы өтеді.

Муниципалитет – майор мен оның көмекшелерінен тұратын орган. Майор муниципалды кеңес мүшелері арасынан сайланады және осы кеңеспен қызметінен босатылмайды. Майор да алты жылдық мерзімге сайланады.

Мемлекеттік қызметкер  ретінде майор келесі қызметтерді  атқарады:

• әкімшілік қызметтер – қауымдастықта ұлттық заңдарды жүзеге асыру және реттеу, дауларды шешу;
• заңды қызметтер – майорға заңдарды ресми түрде жүзеге асыру құқығы  берілген және туу, өлу және неке қию процесстерін тіркеушісі болып табылады.

Үкіметтің жергілікті өкілі  ретінде майор белгілі бір  сұрақтар бойынша өзінің саяси көзқарастарын білдіріп, ұсыныстар әзірлеумен айналысады. Оның ұсыныстары муниципалды кеңестің қарауына жіберіледі.

Қаржының атқарылуына  жауапты тұлға ретінде майор  заңды басшы және кауымдастық  өкілі болып табылады. Ол муниципалды  меншікті және жергілікті полицияны басқарады.

Франция мемлекеті 93 ішкі департаментқа, 2 корсикандық және 5 теңіз маңы департаменттеріне бөлінген. Әрбір департамент 6 жылдық мерзімге сайланатын бас кеңеспен басқарылады. Бас кеңесті 3 жылдық мерзімге сайланатын префект басқарады. Ол департамент бюджетінің атқарылуын бақылайды, полиция органдарымен бірге қоғамдық тәртіпті сақтауды жүзеге асырады. Франция 22 аумаққа бөлінген. Аумақтағы жоғарғы орган аумақтық кеңес болып табылады. Кеңес 6 жылға сайланады. Оны президентпен тағайындалатын префект басқарады. Ол экономиканы, әлеуметтік, мәдениет және ғылым салаларын дамыту шараларын жүргізуге міндетті. Кеңес өз міндеттерін жүзеге асыруда аумақтың заңды өкілі болып табылады және оған аумақтық экономикалық және әлеуметтік комитеттер мен кеңесшілер кқмектеседі.