Жергілікті мемлекеттік басқару органдарының қызметін жетілдіру

 Жергілікті өзін-өзі  басқару туралы бір ғана заң  жобасы үшін мемлекеттің Негізгі Заңын өзгерту шарт емес қой деп ойлаймын. Дегенмен, оны өзгертуге алғышарттар қалайда пісіп-жетілетін болса, онда жергілікті өзін-өзі басқару туралы бапқа өзгерісті де міндетті түрде естен шығармау керек. Атап айтқанда, “мемлекеттік басқарудың жекелеген функциялары жергілікті өзін-өзі басқаруға беріле алады” деген тезисті бекіту қажет. Сонда жергілікті өзін-өзі басқару туралы заңның ұсынылып отырған нұсқасы заңды күшіне ие болады.

Ал заң жобасының  үкіметтік нұсқасына қатысты айтатын болсам, оны осы схемаға иліктірудің еш қиындығы жоқ. Тек заң жобасының жергілікті өзін-өзі басқаруды құру деңгейіне қатысы бар бірнеше бабын ғана өзгертсе жетіп жатыр. Атап айтқанда, жергілікті өзін-өзі басқару ауылдарда, кенттерде, аудандық маңыздағы қалаларда, сонымен қатар, ауылдық округтерде құрылатыны анықталуы тиіс. Осылайша өкілетті және атқарушы органдарды құрудың тәртібі біршама өзгеріп, жергілікті өзін-өзі басқарудың функциялары мен өкілеттіктерін бүге-шігесіне дейін көрсетудің қажеттілігі түсіп қалады. Егер осы нұсқа қабылданатын болса, онда ең басты проблеманы – қаржымен қамтамасыз ету проблемасын оңай шешуге болады. Бұл үшін әуелі әкімшілері кеңес таңдаған әкімдер болатын тәжірибелік схема арқылы бюджеттік бағдарламаларды бекітіп алу қажет. Кейін жергілікті өзін-өзі басқаруды өзінің жеке бюджетімен қамтамасыз етуге әбден болады.

Бірақ жергілікті өзін-өзі  басқаруды құру үшін қандай схема  таңдап алынғанына қарамастан, бұл  алдағы ауқымды заңшығарушылық қызметтегі тек алғашқы тырнақалды қадам ғана болады деуіміз керек. Өйткені, жергілікті өзін-өзі басқару туралы заң қабылданғаннан кейін аталған институттың құқықтық қызмет алаңын қамтамасыз ету үшін басқа заңнамалық актілерге шамамен отыз шақты тиісті өзгерістер енгізу керек. Бұған қоса, жаңа заңнамалық актілердің тұтас бір шоғырын қабылдау қажеттігі туындайды. Олар “Муниципалды қызмет туралы”, “Жергілікті өзін-өзі басқару қызметінің экономикалық және қаржылық негіздері туралы”, “Жергілікті референдум туралы”, “Муниципалды меншік туралы”, “Жергілікті өзін-өзі басқаруды облыстық, республикалық маңыздағы қалалар мен ел астанасында ұйымдастырудың ерекшеліктері туралы”, басқа да бірқатар заңдар. Бірақ мұның барлығы ең басты мәселе қалай шешілетініне, яғни ел Конституциясын, атап айтқанда, жергілікті өзін-өзі басқаруға қатысты бапты өзгерту қажет пе деген мәселе қалай шешілетініне байланысты болмақ.

1.2 Жергілікті мемлекеттік басқару органдары және олардың қаржы-экономикалық негіздері.

Жергілікті деңгейдегі мемлекеттік  басқару, оның өкілді және атқарушы органдарының құзыреттері, ұйымдастырылу тәртібі мен қызмет бағыттары, сондай-ақ қызметтерінің экономикалық және қаржылық негіздері Қазақстан Республикасы Конституциясы мен “Қазақстан Республикасы жергілікті мемлекеттік басқару туралы” заңның тиісті баптарында айқындалып, белгіленген. Сонымен, жергілікті мемлекетті басқару деп аумақтардың әлеметтік-экономикалық инфрақұрылымдарын жаңаша ұйымдастырып, қалыптастыруға және мемлекеттік саясат пен әкімшілік-аумақтық бөліністерді дамыту бағдарламаларында көзделген мүдделер мен міндет-мақсаттарды қамтамасыз етуге, сондай-ақ тұрғылықты халықтың әл-ауқатын жақсартуға бағытталған іс-шараларды өздеріне белгіленген құзыреттері шегінде жүзеге асыруға атсалысатын тиісті мәслихаттар мен әкімдіктердің басқарушы-атқарушы ықпал ету сипатындағы қызметтерін айтамыз.

Мәслихат – облыстың, республикалық маңызы бар қаланың және астананың немесе ауданның, облыстық маңызы бар қаланың тұрғылықты халқы сайлайтын, халықтың еркі мен тынысын білдіретін және олардың мүдделерін тиісті заңдар негізінде қамтамасыз ету үшін қажетті іс-шаралар белгілейтін, сондай-ақ олардың тиісінше жүзеге асырылуын бақылайтын жергілікті өкілетті орган болып табылады [1, 4 б.]. Мәслихат құзыретіне:

• тиісті аумақты дамытудың жоспарларын, экономикалық және әлеуметтік бағдарламаларын, жергілікті бюджетті және олардың атқарылуы туралы есептерді бекіту, соның ішінде республикалық маңызы бар қаладағы (астанадағы) ауданды, кентті, ауылды (селоны), ауылдық (селолық) округті ұстауға арналған шығыстар сметасын бекіту;
• тиісті аумақтарда қоршаған ортаны қорғау мен табиғатты пайдалану жөніндегі бағдарламаларды және қоршаған ортаны қорғау, сауықтыру жөніндегі шығыстарды бекіту, сондай-ақ қоршаған ортаны қорғау саласындағы заңдарға сәйкес өзге де мәселелерді шешу;
• өздерінің қарауына жатқызылған әкімшілік-аумақтық құрылыс және жергілікті қауымдастық ұйымның шекараларын айқындау мәселелерін шешу;
• әкімнің ұсынысы бойынша мәслихат сессиясының шешімімен тиісті әкімдіктің дербес құрамын келісу;
• атқарушы органдар басшыларының есептерін қарау және тиісті органдарға мәслихат шешімдерін орындамағаны үшін мемлекеттік органдардың лауазымды адамдарын, сондай-ақ ұйымдарды жауапқа тарту туралы ұсыныстар енгізуге;
• Қазақстан Республикасының заңдарына сәйкес азаматтардың құқықтары мен заңды мүдделерін қамтамасыз ету жөніндегі өкілеттіктерді жүзеге асыру;
• тиісті әкімшілік-аумақтық бөліністі дамыту жоспарларының, экономикалық және әлеуметтік  бағдарламаларының, жергілікті бюджеттің атқарылуына бақылау жасау және т.б.

Әкімдіктер – облыстың, республикалық маңызы бар каланың әкімі басқаратын, өз құызыреті шегінде тиісті әкімшілік-аумақтық құрылыс ауқымында жергілікті мемлекеттік басқаруды жүзеге асыратын алқалы атқарушы органды айтамыз.

Әкім Қазақстан Республикасының  заңдарына сәйкес жергілікті деңгейде мемлекетті басқару өкілеттілігі берілген, орталық атқарушы органдардың барлық аумақтық бөлімшелерінің үйлесімді қызмет істеуіне және сол аумақтарда тиісті мемлекеттік саясаттың жүргізілуін, сондай-ақ жергілікті бюджеттен  қаржыландырылатын өз уәкілеттілік берген мемлекеттік мекемеге басшылық ететін және аумақтың әлеуметтік-экономикалық тиісінше дамуын қамтамасыз етуге жауап беретін Қазақстан Республикасы Президенті мен Үкіметтің өкілі болып табылады. Жергілікті атқарушы органның және қызметін қамтамасыз ететін мемлекеттік мекемеге әкімнің аппараты жауапты [22].

Атқарушы органдар өздеріне тән  мына келесі белгілермен айрықшаланады: олар жоғары тұрған уәкілетті органдар арқылы құрылады және осы органдарға есеп беруге міндетті болады; оларға айтарлықтай  дербестілік берілгенімен, жоғары тұрған атқарушы билік органдарының бақылауында болады; олардың тұрақты штаттары болады және атқарушы билік қызметін жүзеге асырады; олардың құрылымы мен қызмет бағыттары әкімшілік құқықтық нормалармен белгіленеді.

Атқарушы органдар қызметтері мыналар: болжауда, қолда бар ақпараттардың, оның ішінде ғылыми ақпараттардың негізінде қандай да болмасын оқиғалардың немесе процестердің дамуында болатын өзгерістерге көз жеткізу; жоспарлау-басқару қызметінің күткен нәтижелерін, міндеттері мен мақсаттарын, бағыттарын, нақты сандық  және сапалық көрсеткішін анықтау; жүйеге сай басқарушы мен басқарылушыны ұйымдастыру т.б.

Жергілікті өкілетті және атқарушы органдар өз қызметтерін  жүзеге асыру мақсатында мүліктік және қаржы-бюджеттік құқықтармен қамтамасыз етіледі.

Тәжірибе көрсетіп отырғандай, бұндай құқықтардың ресурстық қамтамасыз етілуі жергілікті қаржылар болып табылады. Оған жергілікті бюджеттер мен территориялық қажеттіліктерді қанағаттандыру үшін қолданылатын шаруашылық жүргізуші субъектілердің қаржылары кіреді. Жергілікті қаржылар халықты коммуналды-тұрмыстық және әлеуметтік-мәдени қызмет көрсетумен байланысты кең ауқымды шаралардың қаржыландырылуын қамтамасыз етеді. Сонымен, жергілікті қаржылар – муниципалды құрылымдардың экономикалық және әлеуметтік дамуына жұмсалатын ақша құралдарының қорларын, ұлттық табысты бөлетін және қайта бөлетін экономикалық қарым-қатынастар жүйесі.

Жергілікті қаржылар арқылы мемлекет әлеуметтік саясатты белсенді жүргізеді. Жергілікті билік органдарын бюджет құралдарымен қамтасыз ете отырып, білім беруді, денсаулық сақтауды, халыққа коммуналды қызмет көрсетуді, құрылыс пен жолдарды қаржыландыруды қамтамасыз етеді.

Жергілікті қаржылар көмегі арқылы мемлекет территорияның  экономикалық және әлеуметтік даму деңгейлерін  теңдестіруді жүзеге асыруы мүмкін. Теңдестіруді жүзеге асыру үшін аймақтық бағдарламалар дайындалуы керек. Аймақтық бағдарламаларды жүзеге асыру құралдары әкімшілік-территориялық бірліктерге сәйкес бюджет табыстары мен салықтары көздерінен қалыптасады. Муниципалды бюджетке аймақтық салықтық есептеулер, сондай-ақ субвенциялар, яғни денсаулық сақтауды дамытуға, жол құрылысына, коммуналды объектілерге бюджеттен берілетін қаржылық ресурстар бөлінеді [17].

Жергілікті қаржыларды қолданудың басты бағыты әлеуметтік және өндірістік инфрақұрылымды қаржылық қамтамасыз ету болып табылады. Жергілікті қаржыландыру көзі бюджеттік қаржы бөлу және шаруашылық жүргізуші субъектілер құралдары болып табылады.

Жергілікті қаржылардың  негізгі құрамдас бөлігі жергілікті бюджеттер болып табылады. Жергілікті бюджеттер жүйесі мемлекеттік құрылымдық пен тиісті әкімшілік-аумақтық бөлімге негізделеді. Жергілікті бюджеттер республиканың бюджеттік жүйесінің екінші деңгейі және облыс, республика маңындағы қала, астана, аудан, облыс маңындағы қала бюджеттерін құрайды. Бұлардың барлығы тиісті әкімшілік-аумақтық бірлік бойынша биліктің жергілікті органдары өз функцияларын орындауды қаржылық қамтамасыз етуге арналған ақша қаражаттарының орталықтандырылған қоры болып табылады.

Жергілікті бюджетердің  кірістері мен шығыстарының құрылымы республикалық бюджеттікіндей Бюджеттік кодекс ережелерімен анықталған, бірақ әлдебір ерекшеліктері бар. Ол ерекшеліктері әрбір мемлекеттік басқару деңгейі бойынша өздерінің өкілеттіктерін іске асыру мақсатта тұрақты кірістік қайнар көздерді бекіту мен билік құрылымдардың өкілеттіктерін шектеу және бюджетаралық қатынастарды жетілдіруге сәйкес бюджеттер деңгейлері арасында шығындарды бөлумен шарттасады. Шығындық өкілеттікті бөлудің жүйелігін қамтамасыз ету мақсатта басқару деңгейлері бойынша мемлекеттік органдардың белгілі функциялар орындау құзіреттері анықталып оларға шығындық өкілеттік бекітіледі.

Жергілікті қаржылардың  бір бөлігі  шаруашылық жүргізуші  субъектілер құралдары болып  табылады. Оларға келесілер кіреді:

• біріншіден, муниципалды меншіктегі кәсіпорындардың қаржылық ресурстары. Көбінесе бұл коммуналдық кәсіпорындар;
• екіншіден, әлеуметтік-мәдени және тұрғын-коммуналдық объектілерді қаржылардыруға жұмсалатын кәсіпорындардың, фирмалардың, ұйымдардың қаржылық ресурстары.

Шаруашылық жүргізуші  субъектілер өз қызметкерлерін әлеуметтік қолдау мақсатында үйлер, пәтерлер, мектепке дейінгі мекемелер, әдістемелік мекемелер, демалыс объектілерін салады және сатып алады. Көп жағдайда кәсіпорын қаржысы  әлеуметтік дамуға бағытталған. Тұрғылықты жерлерді дамыту, қаржылық және ондағы өндірістік және әлеуметтік инфрақұрылымды қамтамасыз етудің басты бөлігі өндірістік және шаруашылық ұйымдар қаражаттары болып табылады.

Әлеуметтік-тұрмыстық инфрақұрылымға арналған кәсіпорын қаржыларының  қалыптасу көзі – оның пайдасы. Кәсіпорында қалатын пайдадан мақсатты қорлар қалыптасады. Осы қорлар есебінен кәсіпорындар ұйымның тұрғын үй,  әлеуметтік-мәдени және тұрмыстық қызметтердегі қажеттіліктерін қанағаттандыра алады [40, 19б.].

Кәсіпорын пайдасының көп  бөлігі ведомстволық бағынысты тұрғын-коммуналдық және мәдени-тұрмыстық объектілерді қамтамасыз етуге бағытталған. Ведомстволық бағынысты объектілерге келесілер жатады:

• тұрғын үй қоры;
• коммуналдық кәсіпорындар;
• мектепке дейінгі мекемелер;
• лагерьлер, демалыс үйлері, санаторийлер және т.б.

Жергілікті билік органдарының ресурстары халық қажеттіліктерін  қанағаттандыруға жеткіліксіз болса, олар кәсіпорындардан көмек сұрайды. Кәсіпорындар жалпы қалалық шараларға  материалдық, қаржылық, еңбек ресурстарын  бөледі. Кей жағдайларда кәсіпорындар жол төсеу, аумақты көгалдандыру шығындарын өздеріне алады.осындай мәселелерді шешу үшін көп қалаларда кәсіпорындар директорлар кеңесі құрылады.

Қазақстан Республикасындағы  жергілікті өзін-өзі басқарудың экономикалық негізін келесілер құрайды:

• муниципалды меншік;
• жергілікті қаржылар;
• мемлекеттік меншіктегі және жергілікті басқару органдарына пайдалануға берілген мүліктер.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың экономикалық негізі болып табылатын материалды-қаржылық ресурстар шын мәнінде жергілікті өзін-өзі басқарудың тиімділігін анықтайды.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың экономикалық негізі муниципалды меншікті, жергілікті бюджетті және муниципалды құрылым халқының қызығушылықтары негізінде басқа да жергілікті қаржыларды қалыптастыру және пайдаланумен байланысты қоғамдық қарым-қатынастарды реттейтін құқықтық нормалар жиынтығымен сипатталады.

Экономикалық негіздер жергілікті өзін-өзі басқарудың шаруашылық жүргізу қабілетін қамтамасыз етеді, халықтың қажеттіліктерін қанағаттандыру үшін қызмет етеді және өмір сүру шарттарын қалыптастырады.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың экономикалық негіздерінің нығаюы мен дамуы жоғары дәрежеде жалпы Қазақстанның экономикалық жағдайына әсер етеді. Осыдын шығатын қорытынды мемлекеттік билік органдары жергілікті өзін-өзі басқарудың экономикалық негіздерін дамытуға септігін тигізеді. Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкес билік органдары келесілерді қамтамасыз етеді:

• обьектілерді мемлекеттік меншіктен муниципалды меншікке беру тәртібін заң жүзінде реттеу;
• жеке мемлекеттік құзыреттіліктерді жүзеге асыруға қажетті материалдық ресурстармен қамтамасыз ету;
• мақсатты аймақтық бағдарламалар арқылы міндеттерді шешуге қатысу;
• қабылданған мемлекеттік шешімдерді жүзеге асыру барысында туындаған жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қосымша шығындарын жабу;
• мемлекеттік минималды әлеуметтік стандарттарды дайындау.