Исполнительная власть в системе разделения властей

Глава 2. Исполнительная власть в системе разделения властей

2.1. Разделение  властей – теоретический аспект

Разделение власти – одно из принципиальных условий и основной механизм функционирования всех видов политической власти. Оно возникает из свойства власти быть «отношениями между субъектами (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, побуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, ее исполнителем. Эта простейшая структура разделения и передачи власти обычно усложняется, особенно в институциональном процессе, когда второй субъект передает волевой импульс следующему субъекту и т.д. вплоть до конечного исполнителя (процесс, получивший наименование командования, или распоряжения и составляющий сущность власти)»¹⁵.

Разделение власти исторически  сложилось на самых ранних этапах формирования государства и вылилось в специализацию власти разных лиц и институтов. Первое крупное разделение власти развело политическую и религиозную власти – власть государства и церкви. И в некоторых, особенно восточных странах этот процесс продолжается и сейчас.

Наряду с этим, в самом  светском государстве рано началось разделение профессиональных функций власти. Так, Аристотель отмечал существование в нем законодательного органа – магистратуры и судебного органа. Происходило разделение власти между центральным и местным управлением, формировалась все более сложная политическая система общества, властей разных уровней и с разными функциями.

Феодальная организация  власти представляла собой с объединение в одном лице властелина законодательных, исполнительных и судебных функций, включая функциональное и территориальное разделение власти между монархическим центром и провинциальными (городскими) парламентами, местным самоуправлением.

Развитое разделение власти стало одной из организационных  основ государства Нового времени, которое функционирует как система  функционально разграниченных, но и  связанных между собой учреждений, аппаратов и органов власти. В этот период центральная власть нуждалась в более развитом и эффективном аппарате управления и обороны, который неизбежно должен был быть специализирован и разделен. Развивающаяся в то же время буржуазия поддержала на первых порах монархический центр и способствовала его укреплению, но при этом получила и доступ к власти, который был открыт, прежде всего, в нарождавшиеся центральные законодательные и представительные структуры.

Дальнейшее развитие разделенных властей шло несколькими параллельными путями: 1) происходила централизация парламентских структур, смещение парламентаризма в центр со всей идеологией и техникой формирования представительной власти (ее выборностью, принципами организации и т.п.); 2) укреплялась и совершенствовалась центральная правительственная исполнительная власть и особенно ее аппаратов, кадров государственных служащих; 3) завершилось формирование возникшей в феодальном средневековье системы надзора и отправления правосудия, передачи судебных функций от властвующей (сеньориальной) верхушки — специализированным судебным органам».

Этот объективный процесс  получил теоретическое обоснование в политико-философской теории разделения властей. Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий). Однако, как основополагающий принцип составного учения о демократическом государстве он был сформулирован Дж. Локком и развит впоследствии Ш. Монтескье. При этом теоретическая база была подготовлена всем объективным ходом истории, а толчком к ее оформлению послужили буржуазны революции в Англии (1640-1648гг.) и во Франции (1789-1794гг.).

В основании политической философии Дж. Локка (1632-1704 гг.) лежит идея собственности («Трактаты о правительстве»). «Государство и гражданское общество покоятся на собственности … Для того чтобы охрана собственности не зависела исключительно от воли властей, люди создают законы и законодательство… Но и в обществе законов вероятно беззаконие, поскольку всегда остается значительная свобода для толкования и применения законов…¹⁶» Поэтому Дж. Локк предлагает систему сдержек и противовесов – разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную с передачей каждой особому кругу лиц. «…Тогда, например, в правовом монархическом государстве законодательной властью может быть аристократический парламент, высшей исполнительной – король, а судебную имеет смысл пропорционально поделить между аристократическим и демократическим сословиями»¹⁷.

Ш. Монтескье считал, что для обеспечения эффективности управления необходимо рациональное разделение труда в сфере государственной жизни. Он отмечал, что каждая из трех ветвей власти в соответствии со спецификой ее функций должна осуществляться особым самостоятельным органом. Однако Монтескье идет гораздо дальше в исследовании системы государственных органов, характера взаимоотношений между ними, механизма их взаимодействия и противодействия в целях предотвращения произвола и обеспечения свободы личности. Ш. Монтескье неоднократно подчеркивает важность независимости властей и органов, их осуществляющих, в отношении условии их формирования, сроков деятельности, а также их взаимной несменяемости. Он считает недопустимым, чтобы одни и те же лица принимали участие в осуществлении функций более чем одного из трех органов правления, например, чтобы министр или судья заседали в парламенте, а депутат проводил в жизнь законы и отправлял правосудие.

Кроме того, Ш. Монтескье предлагал каждому сословию (классу) предоставить часть верховной власти. Так, законодательную власть, по его мнению, необходимо поделить между буржуазией и феодалами, образовав двухпалатный парламент, состоящий из собрания представителей народа и из аристократической знати Исполнительную власть можно сохранить у дворянства оставив ее королевскому правительству, которое, однако, должно стать ответственным перед народным представительством. Судебная власть, которую Монтескье, в отличие от Локка, специально выделил в триаде властей, может быть доверена не какому либо постоянному органу, а выборным лицам из народа привлекаемым к отправлению правосудия на определенное время. Нужно, чтобы судьи были одного общественного положения с подсудимым, равными ему¹⁸.

Проблема разделения властей получила свое развитие и в русской дореволюционной  правовой литературе. В частности, Н.И. Лазаревский, анализируя принципы конституционного строя, ставил на первое место разделение властей¹⁹. Но, пожалуй, наиболее полно теория разделения властей в отечественной литературе была раскрыта выдающимся русским юристом Ф.Ф. Кокошкиным, который определял участие народа в законодательстве и разделение властей как два важнейших принципа правового государства. Он выделил три элемента сдерживания исполнительной власти: контроль представительного органа за бюджетом и численностью армии, ответственность министров и право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений. В отношении законодательной власти Ф.Ф. Кокошкин перечислил четыре «гарантии»: 1) участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного «вето», 2) наличие двух палат, 3) права граждан, 4) изменение конституции особым порядком²⁰.

Однако, какими бы ни были варианты механизма действия принципа разделения властей, теория в основе определяет следующее его содержание.

Законодательная власть обладает верховенством, поскольку она устанавливает  правовые начала государственной и  общественной жизни, основные направления  внутренней и внешней политики страны, а следовательно, определяет в конечном счете правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной властей. Главенствующее положение законодательных органов в механизме правового государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придает общеобязательный характер нормам права, выраженных в них. Однако верховенство законодательной власти не носит абсолютного характера. Пределы ее действия ограничены принципами права, естественными правами человека, идеями свободы и справедливости. Она находится под контролем народа и специальных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей конституции.

Исполнительная власть в  лице своих органов занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем. Ее деятельность должна быть основана на законе, осуществляться в рамках закона. Исполнительные органы и государственные должностные лица не имеют права издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не предусмотренные законом права или обязанности граждан и организаций. Исполнительная власть носит правовой характер лишь в том случае, если она является подзаконной властью, действует на началах законности. Сдерживание исполнительной власти достигается также посредством ее подотчетности и ответственности перед представительными органами государственной власти. В правовом государстве каждый гражданин может обжаловать любые незаконные действия исполнительных органов и должностных лиц в судебном порядке.

Судебная власть призвана охранять право, правовые устои государственной  и общественной жизни от любых  нарушений, кто бы их не совершал. Правосудие в правовом государстве осуществляется только судебными органами. Никто  не может присвоить себе функции  суда. В своей правоохранительной деятельности суд руководствуется  только законом, правом и не зависит  от субъективных влияний законодательной  или исполнительной власти. Независимость  и законность правосудия являются важнейшей  гарантией прав и свобод граждан, правовой государственности в целом. С одной стороны, суд не может  присваивать себе функции законодательной  или исполнительной власти, с другой стороны его важнейшей задачей  является организационно–правовой  контроль за нормативными актами этих властей. Судебная власть, таким образом, выступает сдерживающим фактором, предупреждающим  нарушение правовых установлений, и  прежде всего конституционных, как  со стороны законодательных, так  и исполнительных органов государственной  власти, обеспечивая тем самым  реальное разделение властей²¹.

Таким образом, разграничение  единой государственной власти на три  относительно самостоятельные и  независимые отрасли предотвращает  возможные злоупотребления властью  и возникновение управления государством, не связанного правом. Каждая из этих властей  занимает свое место в общей системе государственной власти и выполняет свойственные только ей задачи и функции. Равновесие властей поддерживается специальными организационно-правовыми мерами, которые обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах. В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в пределах тех же полномочий. Следует отметить, что принцип разделения властей является одним из принципов правового государства.

В Российской Федерации принцип  разделения властей был впервые закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР²². Конституция Российской Федерации 1993 г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. В ст. 10 говориться: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Конституционные нормы, определяющие механизм государственной власти закреплены в главах «Президент Российской Федерации», «Федеральное Собрание», «Правительство Российской Федерации», «Судебная власть». Все эти высшие государственные органы власти в равной степени выражают целостную концепцию народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.

Основными характеристиками принципа разделения властей являются следующие: главной функцией законодательной  власти является принятие законов; назначение исполнительной власти – в исполнении принимаемых законодательной властью законов; сфера судебной власти – осуществление правосудия – деятельности по рассмотрению и разрешению конкретных дел с вынесением решений, которые не могут быть отменены органами законодательной или исполнительной власти.

Органы каждой из ветвей власти действуют в рамках установленной  Конституцией РФ компетенции и не вправе осуществлять функции, присущие органам иной ветви власти. Самостоятельность органов каждой из ветвей власти означает, что в своей деятельности они независимы друг от друга, не подчинены друг другу. Система сдержек и противовесов – система полномочий трех ветвей власти в сфере взаимоотношений друг с другом, установленная Конституцией РФ, призвана не допустить нарушений принципа разделения властей, преимущественного положения одной ветви власти перед другой. Такими полномочиями являются, например: право Государственной Думы давать согласие на назначение Председателя Правительства РФ, выражать недоверие Правительству РФ; право Президента РФ распускать Государственную Думу; право Конституционного Суда признавать неконституционными законы, принятые Федеральным Собранием, и др.

При этом разделение властей не означает, что государственная власть делится на части. Между государственными органами распределяются функции по ее осуществлению.

Согласно ст. 11 Конституции  РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Президент РФ; Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство РФ; суды Российской Федерации.