Политическая система русского централизованного государства в 16-17 веков

Являясь главой Казённого  приказа - важнейшего дворцового ведомства, сложившегося как общегосударственное  учреждение ранее многих других ведомств, казначей уже со второй половины 16 века осуществлял и общегосударственные  задачи: он ведал дипломатическими сношениями, ямскими, поместными, холопьими  и другими делами. Здесь же на Казённом дворе находился и печатник - хранитель «большой государственной  печати», прилагаемой к важнейшим  общегосударственным документам (и  прежде всего документам дипломатического характера).   

Ещё в первой половине 16 века в помощь казначею по отдельным государственным  функциям появились соответствующие  дьяки: ямской, посольский, поместный. Первоначально они подчинялись  казначею, и их делопроизводство велось на Казённом дворе, но с течением времени  они обособляются на своих «дворах» или в приказах как начальники соответствующих самостоятельных  государственных учреждений. Но даже после образования самостоятельных Посольского, Поместного, Ямского и Холопьего приказов казначей продолжал играть огромную роль в общегосударственных делах, особенно в вопросах внешней политики.

С образованием Русского централизованного  государства возросли и его международные  связи. Это повлекло за собой появление  должности посольского дьяка (1486 год).

Все важнейшие решения  по вопросам внешней политики по-прежнему принимали царь, «поговоря с братьею и бояры», т.е. местом общего руководства внешней политикой была Боярская дума. Переговоры с послами вела специальная комиссия из бояр и посольского дьяка, который вскоре стал думным дьяком. Посольский дьяк выступал посредником между Боярской думой и послами. Он вёл дипломатическую переписку и присутствовал на заседаниях Боярской думы. Для переписки первоначально использовался канцелярский аппарат Казённого двора, где происходили заседания думской комиссии и посольского дьяка с послами.

С образованием централизованного  русского государства значение ямской службы возросло: по дорогам, идущим от Новгорода, Смоленска, с юга от «яма»  к «яму» ехали к царскому двору  иностранные послы. От Москвы по этим же дорогам пробирались великокняжеские  и царские воеводы и чиновники.

Недовольство широких  масс усилением феодального гнёта, возрастание значения в государстве  поместного служилого дворянства повлекло за собой создание группы судебно-полицейских  приказов: Разбойного, Земского, Холопьего  и Судных.

Со времени введения повсеместно  губных учреждений Судебником 1550 года возникла необходимость центрального постоянного государственного учреждения, осуществлявшего руководство губными  органами и надзор за их деятельностью. В 1555 году была составлена Уставная книга  Разбойного приказа.

В 17 веке Разбойному приказу  принадлежало общее руководство  полицейской расправой по разбойным, татиным и приводным делам. Во главе приказа стояла следственно-судебная коллегия из боярина (окольничего), дворянина (стольника) и двух дьяков. 

Земский приказ в Москве осуществлял полицейские функции: наблюдал за безопасностью и порядком, вёл борьбу с корчемством и  пожарами, следил за содержанием в  чистоте улиц и за городским благоустройством, собирал налоги с московского  тяглового населения и судил  его. Земский приказ проводил переписи дворов и церквей. В конце 17 века он был объединён со   Стрелецким приказом, с которым разделял полицейские  функции по Москве.

С усилением феодального  гнёта к середине 16 века связано  появление Приказа холопьего  суда (Холопьего приказа), ведавшего  делами о поступлении в холопство, судом о кабальном холопстве  и т.п.  

В 17 веке приказ осуществлял  юридическое оформление индивидуального  закрепления крестьян, регистрацию  дворовых всех вотчинников и помещиков, всякого рода кабал и крепостей. 

В тесной связи с реформами 60-х годов 16 века находилось создание группы судных (судебных) приказов в 90-е  годы: Московского (1598 год), Владимирского (1593 год), Дмитровского (1595 год), Казанского (1591 год). Каждый из этих приказов заведовал судом служилых людей определённой территории государства, неподсудных местным властям по указу 1549 года.

Судебная обособленность дворян и детей, боярских в особых судебных приказах являлась одним из проявлений возросшего значения помещиков  и поместного землевладения в  Русском государстве.

В 17 веке из четырёх территориальных  судных приказов продолжали действовать  Владимирский и Московский, которые  являлись привилегированными судами для  представителей всех групп господствующего  класса феодалов. Указом 1699 года оба  эти приказа были объединены в  один под названием «Судный». 

В 17 веке Приказ Большого прихода  ведал сбором прямых и косвенных  налогов с большей части государства. Он же сдавал на откуп бани, лавки, гостиные дворы и погреба, взимал плату  с клеймения товаров, с мер  «чем всякие товары и питья меряют», ведал таможенными сборами. Иногда этому приказу передавались даже ямские сборы.

В отличие от других финансовых приказов Приказ Большого прихода был  чисто финансовым, не управляющим  никакой территорией. В 1680 году дела этого приказа были переданы в  Приказ Большой казны. Этот приказ возник в 1622 году и ведал он сборами налогов  с городского населения, занятого торговлей  и ремеслами. В отношении к  этому населению приказ выполнял административные и финансовые функции. В ведении Приказа Большой  казны находился и Денежный двор, который распоряжался чеканкой монеты.

Скрепляя государственной  печатью и регистрируя каждый попавший в него документ, Печатный приказ был важным звеном в системе  бюрократического государственного аппарата России 17 века с его развитым бумажным делопроизводством.

Расширение территории государства  вызвало образование группы чисто  территориальных приказов.

В 1637 году управление Сибирью, находившееся в ведении Казанского приказа, обособилось в ведомство  особого Сибирского приказа. Сибирский  приказ назначал и смещал сибирских  воевод, дьяков и других служилых людей; ему подчинялись размещённые  по сибирским городам стрельцы и  другие ратные люди; приказ заведовал  сбором ясака с нерусских народов, денег, хлеба и соли с русского населения, размещением ссыльных и  надзором за ними.

В 17 веке имелась значительная группа дворцовых приказов, из которых  наибольшее значение имел Приказ Большого дворца, ведавший обширными, разбросанными  по территории всего государства  землями.

При этом приказе сложилась  система «дворов», заведовавшая снабжением царского дворца всем необходимым: Кормовой, Хлебный, Житенный, Сытенный. Продолжали функционировать и некоторые другие ранее известные приказы: всю первую половину века существовали Ловчий и Сокольничий приказы, весь век - Конюшенный, Постельничий и Казённый; в связи с развитием приказного аппарата последний постепенно теряет своё общегосударственное значение, превращаясь в личную казну царя, хранилище золотых и серебряных изделий, драгоценных материй и т.п.

Возникли также некоторые  новые дворцовые приказы: Приказ золотых и серебряных дел, Царская  мастерская и Царицына мастерская печати.

Особо хочу остановиться на характеристике Приказа тайных дел  и  Монастырского приказа.

Вышеупомянутым Приказом тайных дел первоначально заведовал  тайный дьяк, при котором находилось 6-7 подьячих. К концу существования  Приказа во главе его стояла целая  дьячная коллегия (тайный дьяк и дьяки Челобитного и Стрелецкого приказов; число подьячих возросло до 15). Основной функцией Приказа тайных дел был контроль за деятельностью приказов. Этот контроль мог носить явный характер и проявляться в затребовании для «ведома» (контроля) различных дел, сведений, отчётности из других приказов, в проверке приказного делопроизводства при непосредственном участии царя. Тайный контроль заключался в посылке подьячих Приказа с секретным наказом о контроле некоторых послов, которые «много чинять не к чести своего государя», или воевод, допускавших «много неправд ... над ратными людьми».

Известной формой контроля за государственным аппаратом (как приказом, так и воеводами) было рассмотрение Приказом челобитных, поданных лично царю. После рассмотрения дела по челобитной в Приказе тайный дьяк докладывал о нём царю. По царскому указу дело, минуя Боярскую думу, разрешалось в Приказе тайных дел или передавалось для исполнения в один из других приказов.

Приказ тайных дел помещался  во дворце, и царь часто бывал  в этом Приказе. Здесь он имел свой стол с особым письменным прибором, принимал участие в составлении  бумаг, требовал отчётов, слушал доклады, рассматривал дела и т.п. Возглавлявшие  приказ тайные дьяки пользовались большим  влиянием в государственных делах. Приказ был упразднён в 1676 году.

17 век был веком расцвета  и падения приказной системы  управления. На протяжении века  существовало до 80 центральных бюрократических  учреждений - приказов разного значения, функций и величины.

Важной особенностью приказной  системы управления является крайняя  пестрота и неопределённость функций  приказов. Почти каждый приказ 16-17 веков  выполнял не только функции управления: в его ведении находились также  определённые территории (волости, города, селения), налоги с которых поступали  на содержание приказа и выполнение его задач, а население их судилось в приказе.

Этой сложностью определения  функций приказов объясняются и  трудности классификации приказов. Все созданные классификационные  схемы можно считать условными.

Во главе каждого приказа  стоял начальник - «судья»; иногда возглавлявшее  приказ лицо носило специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий, оружничий и т.п.). Судьи приказов в 17 веке назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков. Шёл процесс бюрократизации верхушки феодального класса - думных чинов. Некоторые думные люди управляли сразу несколькими приказами. Любимец царя Алексея Михайловича боярин Б.И. Морозов был «судьёй» пяти приказов: Стрелецкого, Большой казны, Новой четверти, Иноземного и Аптекарского.

С созданием приказов в  Русском государстве появилось  обширное бумажное делопроизводство. Делопроизводство требовало известных  канцелярских навыков и опыта, которых  подчас не имел начальник приказа. Поэтому  в помощники судьям в приказы  назначались дьяки. Судьи некоторых  приказов (чаще всего финансовых, где  существовала бухгалтерская документация) назначались из дьяков. Дьяки комплектовались  из рядового дворянства, иногда из духовного  звания и даже крупного купечества («гостей»). Дьяки были фактическими вершителями дел в приказах. Вместе с судьями они обсуждали дела и выносили приговоры.   Дьякам в приказах подчинялись подьячие - канцелярские служители из дворян и детей приказных людей.

Крупные приказы подразделялись на столы, а столы - на повытья. Столы возглавлялись дьяками, повытья - старшими подьячими. Некоторые приказы делились только на повытья. Столы носили названия по роду деятельности; по территориям; по подведомственным территориям и фамилиям старших подьячих.

В определении характера  управления в приказах среди историков  не было единомыслия: одни считали его  коллегиальным, другие - единоличным. В действительности в приказах существовал особый, приказной характер управления, заключавшийся в том, что спорные дела судья рассматривал вместе с дьяками, а дела, не носящие спорный характер, они рассматривали каждый в отдельности. Характерной особенностью приказного делопроизводства была крайняя централизация управления: в приказах разрешались не только важные, но и сравнительно второстепенные дела.

Приказная система с её централизацией и бюрократизмом, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью  порождала волокиту, злоупотребления  и взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок: её заменила более прогрессивная  система управления - коллегиальная.

С образованием централизованного  государства меняется и местное  управление. Вводится регламентация  наместнического управления. Особенно наглядно это выступает в Белоозерской уставной грамоте, данной Иваном 3 населению Белоозерского княжества в 1488 году, вскоре после присоединения его к Русскому государству. Первые статьи этой грамоты определяют количество «корма», взимаемого с каждой «сохи».

Ограничение власти кормленщиков - наместников и волостелей - являлось составной частью мероприятий, проводимых великокняжеской властью в целях  укрепления централизованного государства. Эти мероприятия не только совпадали  с пожеланиями поместного дворянства, но находили поддержку и сочувствие черносошного крестьянства. И те и другие были заинтересованны в улучшении прежде всего деятельности суда и того звена государственного управления, в котором корыстолюбие кормленщиков проявлялось особенно остро. По Белоозерской уставной грамоте наместник и его тиуны судили вместе с сотскими и «добрыми» людьми из населения. В Судебнике 1497 года этот порядок был узаконен.

В связи с военными нуждами  и укреплением обороноспособности государства во второй половине 15 века «городовое дело», т.е. заботы о строительстве и укреплении городов, стало важнейшей и повсеместной обязанностью населения.

Появляются особые должностные  лица местного управления - городовые  приказчики, оттеснившие наместников-кормленщиков вначале от военно-административного, а затем от ряда отраслей земельного, финансового и даже судебного  управления.

Назначаемые великим князем из поместного служилого дворянства городовые приказчики не зависели ни от наместника, ни от Боярской думы. Они  подчинялись непосредственно великому князю по ведомству казначея, в  заведовании которого находились первоначально  военно-административные дела и прежде всего учёт и хранение всех государственных  запасов оружия и боеприпасов. С  образованием Разрядного приказа городовые  приказчики по характеру их главных  функций попали, по-видимому, в его  ведение.