Понятие и формы государственного устройства

     Рассмотрим  характерные признаки унитарного государства.

     Во-первых, унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и  судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими местными органами.

     Во-вторых, на территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует единая денежная система, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.

     В-третьих, составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью.

     По  степени их зависимости от центральных  органов унитарное государственное устройство может быть централизованным и децентрализованным. Принято считать государство централизованным (Великобритания, Швеция, Дания), если во главе местных органов государственной власти стоят назначенные из центра чиновники, которым подчинены местные органы самоуправления, т.е. его центральные (верхние, высшие, верховные) властные органы, могут предоставлять определённую автономию (самостоятельность) в выполнении своих решений региональным и местным властным, органам. В децентрализованных унитарных государствах (Франция, Италия, Испания)  местные органы государственной власти избираются населением и пользуются, значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, т.е. региональные и местные властные органы имеют большую автономию (самостоятельность). Они самостоятельно решают переданные им центральными властями вопросы, прежде всего, в системе образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка. Но в том и другом случаях региональные и местные властные органы сохраняют значительную финансовую зависимость от центральных органов государственной власти которые ограничивают их компетенцию в собственном налогообложении.

     Имеются и смешанные системы местного государственного устройства, в которых присутствуют признаки централизации и децентрализации. Местное самоуправление в Японии практически не зависит от центральных органов. В префектурах управление осуществляют выборные префектурные собрания. Подобные собрания имеются в городах, поселках, деревнях. Выборными являются также главные должностные лица органов самоуправления: в префектурах - губернаторы, в городах - мэры, в поселках и деревнях – старосты. Следует отметить, что в разных странах, периодически происходит перераспределение полномочий между центром и местным уровнем. Такое перераспределение связано со стремлением повысить качество управления в меняющихся условиях постоянно развивающегося общества. Ответ на вопрос о задачах, которые ставятся перед местным и центральным управлением, выходит за рамки собственно права. Так, если гражданское общество достаточно развито, люди осознают свои интересы, готовы участвовать в управлении и стремятся к созданию  условий, обеспечивающих их права, то, скорее, всего, в стране существует демократический политический режим, и самоуправленческие начала присущи осуществлению власти, как на общегосударственном, так и на местном уровнях. В таких условиях распределение и перераспределение полномочий между центром и местами реализуются исходя из условий реальных  возможностей наиболее полного обеспечения прав и законных интересов людей. При этом жизнь не стоит на месте: развиваются социальные отношения, появляются новые достижения в науке и технике. И централизация, и децентрализация — лишь средства для решения указанных задач. Поэтому децентрализация, превратившаяся в самоцель (без учета имеющихся ресурсов и реальных возможностей, т.е. децентрализация лишь ради расширения власти местных органов) способна привести к нарушению прав человека, подрыву демократических устоев, росту сепаратизма и неизбежному усилению местного авторитаризма.

     Наряду  с децентрализацией перераспределение  полномочий может осуществляться путем  концентрации и деконцентрации. Но здесь следует обратить внимание на то, что деконцентрация сегодня по-разному понимается в различных государствах. Так, в странах Латинской Америки полагают, что полномочия концентрируются в руках одного, органа, когда он сосредоточивает в своих руках полномочия, которые закреплены за данной административно-территориальной единицей, а деконцентрация предполагает распределение функций между различными органами одного звена. Но в Европе под «деконцентрацией» понимают нечто иное. Поскольку сам термин «деконцентрация» появился во Франции во второй четверти ХIX в., обратимся к работам французских авторов. Ж. Ведель, в частности, предлагает такое определение: «Деконцентрация есть организационный принцип, заключающийся в том, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах: поставленным во главе угла различных административных округов, либо различных государственных служб». Другими словами в Европе под деконцентрацией подразумевают вертикальное перераспределение полномочий, хотя и в рамках одной — исполнительной — ветви власти.[1, c. 221]

     Унитарные государства по форме можно разделить на простые и сложные. В простых унитарных государствах территория разделена на одинаковые (на каждом уровне) по статусу административно-территориальные единицы. В составе сложных унитарных государств находятся автономные образования.     

     В-четвертых, унитарное государство, на территории которого концентрированно проживают большие по численности национальности, допускает национальную и законодательную автономию. В Монголии, например, автономным государственным образованием является Баян-Улэгэйский аймак, на территории которого в основном проживают лица казахской национальности.

     В Судане согласно закону о самоуправлении Южных провинций 1972 года автономное право предоставлено Южному региону.

     В-пятых, в унитарном государстве все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене.

     В-шестых, унитарное государство имеет единые вооружённые силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.

     Каковы  же преимущества и недостатки унитарной государственности?

     С  одной  стороны,   при  благоприятных  обстоятельствах, унитарное устройство способствует формированию чувства  национального единства, так как все граждане страны, находясь в подчинении одной власти, составляют как бы единое целое. Унитарному государству часто удается избежать сложных    политических    правовых    споров, разногласий, которые характерны для федеральных государств. При такой системе централизованная власть создает единые законы, законодательные акты  и  проводит  единую  административную политику по всей стране. Единая последовательная политика может быть большим преимуществом для граждан, так как региональные особенности внутри государства весьма незначительны.

     С другой стороны, унитарному государству присущи сложности и противоречия. В большой стране  жителям  отдельных   районов   может показаться, что решения, принятые в далекой столице не отвечают их потребностям, стремлениям, в определенной степени ограничивают их.

     Унитарная система, как правило, не бывает достаточно гибкой в решении вопросов, связанных с особенностями культуры, языка, национальных традиций и пр.

      2.2. Федеративное государственное устройство 

     Федеративное государство — это союзное (объединённое) государство нескольких (не менее двух) относительно автономных (самостоятельных, независимых) государственных образований. Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В современном мире примером федеративных государств являются Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Индия, Канада, Швейцария, Германия, Мексика, Нигерия, Пакистан, Российская Федерация, США, Танзания и др.

     Федерализм  впервые  был  провозглашен Конституцией США в 1787 году, когда «тринадцать первоначально автономных штатов объединились для   создания гарантии каждому штату республиканской формы правления и защиты каждого из них от вторжения... и от внутреннего насилия», - читаем мы в Конституции США. [6, с. 148]

     Штаты достигли договоренности о распределении  властных полномочий между двумя уровнями правительств. Со временем, функционирование государства как единого целого заставило пересматривать полномочия центральной и региональных властей,

     поэтому вносились поправки, предусматривающие  расширение функций центральной (общенациональной) власти.

     Федеративная  форма государственного устройства является ещё более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства. Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определённую политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства.

     В федеративном государстве функционирует  правовая система, построенная на принципе централизации, единства. Но субъекты федерации могут создавать и свою систему права. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной конституции. Однако всегда при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские законы не должны противоречить федеральным законам. Этот принцип должен соблюдаться и тогда, когда в отдельных государственных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию. Они должны приводиться в соответствие с союзной конституцией. Это же правило касается и всех других нормативных актов, прежде всего законов. Принцип верховенства общефедерального закона над законами субъектов федерации является всеобщим и необходимым для всех видов федераций.

     Одним из формальных признаков федерации  является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования. И это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объём прав и свобод у каждого гражданина, независимо от того, на территории какого субъекта федерации он проживает, один и тот же. 

     Субъект федерации обладает правом иметь  собственную судебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная инстанция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

     В федерации используется двухканальная  система налогов: федеральные и налоги субъекта федерации. Как правило, собранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности. При этом, разумеется, собственные доходы государственных образований (республик) крайне ограничены и субъекты федерации нуждаются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

     Таким образом, в пределах федерации действуют  федеральные (общесоюзные, общереспубликанские, общеземельные и т. п.) законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. Действие последних, как правило, распространяется лишь на территорию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определённых членов федерации и устанавливать им особый правовой статус.

     Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и её членами. Каким образом разграничиваются властные полномочия между центральными и региональными органами власти?

     Распределение функций между различными уровнями власти в федеративной системе должно быть зафиксировано конституционно. Строго говоря, большинство федеральных конституций определяют не две, а три категории (уровня) власти.

     Первая  включает обязанности общенационального (центрального) правительства. Это обычно вопросы обороны, международных отношений, торговли, валюты, деятельность банковской системы, почты, налогообложения.

     Вторая  категория - это властные полномочия, переданные в ведение региональных властей. Как правило, это функции, связанные с широким спектром муниципальных дел, здравоохранения, местных налогов и пр.

     Третья  категория очерчивает совместные полномочия центральной и региональных властей. Чаще всего это проблемы, связанные  с развитием сельского хозяйства, рыболовства, добывающей и обрабатывающей     промышленности,     науки, искусства. Нередки споры между двумя уровнями правительства,   обычно   в   случае   весьма значительной выгоды, которую приносит та или иная       отрасль,       как,       например, нефтеперерабатывающая промышленность. В этом случае,   как   центральные,   так   и   местные правительства претендуют на большую долю прибыли.

     Помимо  такого разделения власти между центральными   и   местными   правительствами, возникают сложные проблемы с  полномочиями и обязательствами, не оговоренными в конституциях. Никакой список функций не может вместить в себя весь спектр проблем, связанный с государственным устройством. Кроме этого, практически нельзя предусмотреть все варианты развития тех или иных регионов и возможные противоречия, которые могут возникнуть в силу тех или иных обстоятельств. Поэтому вводится такое понятие, как "остаточная власть". В Швейцарии, например, конституция предписывает остаточную власть региональным единицам (кантонам): "Кантоны суверенные до той степени, пока их суверенность не ограничена Союзной конституцией, и могут пользоваться всеми правами, которые не переданы Союзной власти". В Бразилии, наоборот, остаточная власть передана центральному правительству. [6, с. 149-150] Каковы бы ни были сложности в решении вопроса   о   соотношении   централизации   и децентрализации, главной целью федерализма является компромисс единства и разнообразия.