Проблемы формирования государственного кредита и обслуживания госдолга

Парижский клуб

Бывший  Совет экономической взаимопомощи

Другие

Коммерческие  кредиторы 

Лондонский  клуб

Другие 

Облигации

Другие 

94, 8

57, 6

38, 4

15, 0

4, 2

36, 1

31, 5

4, 6

0, 1

1, 0

Источник: Министерство финансов РФ.

Крупнейшими новыми кредиторами российского  правительства стали международные  финансовые организации, прежде всего Международный валютный фонд. Первое соглашение с МВФ о предоставлении кредита на сумму 1 млрд. долл. было заключено в 1992 г. После этого последовало соглашение о кредитах для системных реформ, в соответствии с которыми Россия в 1993-1994 годах получила 1, 5 млрд. долл. В 1995 г. было реализовано соглашение о резервн ом кредите МВФ на сумму 6, 2 млрд. долл., а в марте 1996 г. фонд утвердил трехлетнюю программу расширенного кредитования России на общую сумму 10 млрд. долл. Кредиты МВФ и Мирового банка достаточно привлекательны для России ввиду их низкой стоимости. Кроме того, привязка условий кредитования к выполнению программ преобразований основных сфер экономики страны играет в пользу реформаторских сил в федеральном правительстве (5, с. 21).

Долги бывшего СССР после достигнутых  соглашений с Лондонским и Парижским  клубами кредиторов носят преимущественно  долгосрочный характер. Основная цель политики, проводимой правительством РФ в области управления внешней  задолженностью, состояла в упорядочении отношений с внешними кредиторами бывшего СССР и установлении новых графиков платежей по его долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств. В январе 1992 г. правительство заключило реальное соглашение о пересмотре календарного плана обслуживания и погашения долгов Парижскому клубу кредиторов. Далее последовали три его пересмотра в 1993, 1994, 1995 гг., связанные с обслуживанием долга в период декабря 1991 г. по конец 1995 г. Вслед за этими соглашениями в апреле 1996 г. с Парижским клубом была согласована всеобъемлющая реструктуризация задолженности, охватывающая 38 млрд. долл. Из этой суммы 45 % будет выплачено в течении 25 лет, а оставшиеся 55 %, включающие краткосрочные долги Парижскому клубу, будут выплачиваться в течении 21 года. Реструктуризованная капитальная сумма долга будет выплачиваться ежегодно возрастающими частями начиная с 2002 г. (16, с. 73).

Окончательное урегулирование долговых взаимоотношений  с членами клуба происходило  путем двусторонних договоренностей. После достижения соглашения о реструктуризации задолженности с крупнейшими официальными кредиторами Россия смогла вступить в Парижский клуб на правах страны-кредитора (в сентябре 1997 г.).

С Лондонским клубом, объединяющим свыше 600 коммерческих банков мира, российское правительство вело переговоры о реструктуризации своего долга с декабря 1992 г. Осенью 1994 г. на сессии МВФ в Мадриде стороны пришли к выводу о том, что Россию в качестве должника на переговорах будет представлять Внешэкономбанк. В ноябре 1995 г. в Франкфурте-на-Майне представителями Правительства России и членами Банковского консультативного комитета Лондонского клуба был подписан меморандум о согласованных принципах глобальной реструктуризации долгов бывшего СССР банкам, входящим в клуб, на общую сумму 32, 3 млрд. долл., включая проценты, на 25 лет с семилетней отсрочкой начала выплат основной суммы. 6 октября 1997 г. в Москве представители Внешэкономбанка и Лондонского клуба подписали договор об обмене долговых обязательств и договор о реструктуризации, которые фактически завершили процесс урегулирования долга бывшего СССР перед крупнейшими коммерческими банками мира. Подписанное в Москве соглашение предусматривает выплату части процентов - около 3 млрд. долл. - наличными. На остальную часть неоплаченных процентов кредиторам выданы процентные облигации, эмитентом которых выступает Внешэкономбанк. Соглашение также предусматривает постепенную выплату основной суммы долга в течение 25 лет, начиная с 2002 г. До этого Россия выплачивает только проценты. В 1994 г. РФ перечислила кредиторам, входящим в Лондонский клуб, 1 млрд. долл., в 1995 г. - 6 млрд. долл., в 1996 г. - 1, 31 млрд. долл., в 1997 - 3 млрд. долл. 2 декабря 1997 г. в столице Великобритании состоялось подписание заключительных соглашений о реструктуризации долга Лондонскому клубу (18, с. 5).

Относительно  новой статьей внешнего долга  для России стал вопрос новых долговых обязательств на международные рынки. Выпуску еврооблигаций, первая эмиссия  которых состоялась в ноябре 1996 г., предшествовали предварительное урегулирование вопросов с прежними кредиторами России, а также получение Россией в октябре 1996 г. кредитного рейтинга от авторитетных международных агентств. В будущем доля еврооблигаций в структуре российского внешнего долга должна вырасти в результате сокращения использования кредитов международных финансовых организаций. все облигации выпущены на достаточно продолжительный, по российским меркам, срок (от 5 до 10 лет), поэтому увеличение доли еврооблигаций в финансировании дефицита государственного бюджета благоприятно повлияет на структуру государственного долга. Кроме того, обращение на международных рынках российских облигаций позитивно влияет на имидж страны и способствует формированию ее кредитной истории в глазах широкого круга международных инвесторов.

В целом, благодаря достигнутым в 1995-1997 годах  соглашениям о реструктуризации внешнего долга РФ, финансированию со стороны Международного валютного  фонда и Всемирного банка, а также  выпуску еврооблигаций значительная доля обязательств Российской Федерации перед нерезидентами носит средне- и долгосрочный характер (5, с. 22).

Перспективы кредитоспособности России, получения  ею новых источников заимствования  зависят от многих факторов. Это  и регулярность платежей по обслуживанию долгов, способность страны преодолеть инфляцию, сократить бюджетный дефицит и т. д. Любое отклонение от этих критериев, прежде всего в трактовке самого вопроса как главного кредитора, ведет к соответствующим репрессалиям или угрозе ими, прежде всего в виде ограничений или прекращения новых кредитов и послаблений в их предоставлении (2, с. 15).

В современных  условиях внешняя задолженность  оказывает существенное влияние  на экономику России, прежде всего  на государственные финансы, платежный  баланс, привлечение иностранных инвестиций. Вот почему при неэффективном управлении внешним долгом он может оказаться сдерживающим фактором преодоления кризиса и начала экономического роста. К решению данной проблемы необходим комплексный подход, который потребует как активного использования мирового опыта, так и поиска нетрадиционных способов (15, с. 15).

Однако  только внешними заимствованиями дело не ограничивается: быстрыми темпами  растет и внутренний государственный  долг в результате эмиссии государственных ценных бумаг. Поэтому рассмотрение данного вопроса является не менее важным для определения общей структуры государственного долга Российской Федерации.

2. 2. Рынок внутреннего  долга России

Объемы, темпы прироста и стоимость обслуживания внутреннего долга делают эту составляющую государственных обязательств наиболее серьезной финансовой проблемой российского Правительства. По состоянию на конец 1997 г., объем внутреннего долга составлял 557, 4 трлн. руб., что на 24 % больше этого показателя на середину того же года.

Внутренние  заимствования обходятся федеральному Правительству гораздо дороже, чем  внешние. При том, что на 1 июля 1997 г. внутренний долг был равен 42 % общего объема государственного долга РФ, расходы на обслуживание внутреннего  долга в первой половине 1997 г. составили 86 % всех расходов на обслуживание государственного долга. Основными причинами подобного диспаритета являются острый дефицит внутренних кредитных ресурсов в России и преобладание нерыночных внешних обязательств (кредиты международных финансовых организаций и соглашения о реструктуризации долгов бывшего СССР) (5, с. 23).

Внутренние  долговые обязательства можно условно  разделить на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. Если выпуск и обращение первых достаточно регламентированы и включаются в программу внутренних заимствований на очередной финансовый год, то вторые выпускаются нерегулярно несмотря на принятие соответствующих законодательных актов.

К рыночным инструментам можно отнести государственные  краткосрочные облигации (ГКО), облигации  федеральных займов с переменным и постоянным купонами (ОФЗ), облигации  внутреннего валютного займа («вэбовки»), к нерыночным - векселя Министерства финансов, задолженность Центральному банку и пр. (16, с. 75).

Прекращение с 1995 г. инфляционного финансирования дефицита госбюджета (за счет кредитов Банка России) привело к быстрому росту рынка государственных ценных бумаг, среди которых выделяются ГКО. Первый аукцион по ГКО состоялся в мае 1993 г. В 1994 г. номинальный объем ГКО вырос в 52 раза, в 1995 - в 6 раз, в 1996 г. - в 3 раза, в 1997 г. - на 34 %. Привлекательность ГКО обусловлена прежде всего хорошо отлаженной инфраструктурой рынка, высокой надежностью эмитента, а также высокой доходностью этих ценных бумаг (5, с. 22). Однако чрезмерный выпуск ГКО нарушает соотношение притоков финансовых ресурсов между государством и предприятиями. Поскольку возможность увеличения финансовых ресурсов в стране практически исчерпана, то рынок ценных бумаг, обслуживающих государственный долг, ведет не только к возникновению кризисных явлений, повышающих степень риска всего рынка, но и к сужению других финансовых секторов и их ослаблению, в частности это касается кредитного и валютного рынков.

Для российской экономики определенную угрозу представляет не сам факт выпуска государственных  ценных бумаг, так как теоретически этот метод является неэмиссионным  источником покрытия дефицита бюджета, а в большей степени иные факторы:

перенасыщенность  рынка ГКО неизбежно ведет  к необходимости роста их доходности, что вступает в противоречие с  задачами облегчения бремени государственного долга;

кризис  надежности ГКО, связанный с неестественно быстрым ростом рынка, неизбежно влечет за собой не только увеличение доходности по ним, но и увеличение вероятности «перевертывания пирамиды»;

через механизм ГКО из реального сектора  экономики перекачиваются значительные денежные капиталы, которые могли бы быть инвестированы в экономику;

при высокой  доходности ГКО вся банковская структура  работает прежде всего не с реальной экономикой, а с государственными облигациями;

дополнения, внесенные Минфином в схему торговли ГКО, позволяющие допродавать неразмещенные на первичном рынке ГКО и ОФЗ в режиме вторичного рынка, по существу, означают, что рынок ценных бумаг утрачивает свое значение как источник неэмиссионного финансирования дефицита бюджета, поскольку Центробанк скупает эти ценные бумаги за счет прямой эмиссии или сокращения валютных резервов.

Необходим постоянный контроль за тем, чтобы эмиссия  ценных бумаг государства как  источник неинфляционного финансирования дефицита бюджета оставалась в границах, не подрывающих инвестирование и переход в дальнейшем к экономическому росту, поскольку при сохранении экономического спада возможности за счет выпуска государством ценных бумаг и роста внутреннего спроса ограниченны по срокам (11, с. 22).

Главным внутренним конечным кредитором федерального Правительства является население России. Объем ГКО и ОФЗ, принадлежащий Сбербанку России, составляет около 30 % всех этих облигаций в обращении. Другая значительная группа держателей российских ценных бумаг - иностранные инвесторы, которым непосредственно перед началом финансового кризиса принадлежало, по разным оценкам, до 35 % всех ГКО и ОФЗ, то есть около 19 % внутреннего государственного долга. Таким образом, значительная часть внутреннего долга фактически носила характер внешних обязательств. После финансового кризиса отток иностранного капитала с рынка привел к изменению структуры внутренних кредиторов правительства: доля нерезидентов на рынке ГКО/ОФЗ сократилась до 27 %, в совокупном внутреннем долге - до 12 %.

Попытки изменить структуру кредиторов государственного бюджета за счет выпуска ценных бумаг для населения - облигаций государственного сберегательного займа - особого успеха не имели в силу неконкурентоспособности этих инструментов по сравнению с ГКО и вкладами в Сберегательный банк Российской Федерации. Подавляющая часть этих бумаг была приобретена финансовыми посредниками - банками и российскими инвестиционными компаниями.

Одним из негативных последствий наращивания  государственного долга - помимо увеличения бюджетных расходов на его обслуживание - является конкуренция на рынке кредитных ресурсов между государством и частным сектором экономики.

Внутренний  кредит представляет собой все требования банковской системы к расширенному Правительству в экономике, то есть как выданные банком кредиты, так и приобретенные ими долговые обязательства. Если в течение первых восьми месяцев 1996 г. доля государства, выступающего в качестве заемщика, во внутреннем кредите выросла на 6, 8 процентного пункта, то в течение аналогичного периода 1997 г. этот показатель сократился на 1, 9 процентного пункта. Это свидетельствует о прекращении вытеснения государством частного сектора на рынке кредитных ресурсов и о соответствующем изменении политики банков. Основной причиной снижения доли государства во внутреннем кредите является падение доходности госбумаг, вызванное, в свою очередь, политической стабилизацией и ростом вложений нерезидентов (5, с. 23).