Федеративное устройство государства

           Следует особо выделить предназначение целой совокупности конституционных гарантий, обеспечивающих целостность конституционной системы федеративного государства, направленных на преодоление несоответствия между федеральной конституцией и основополагающими актами субъектов федерации. Соответствующие положения содержатся практически во всех без исключения федеральных конституциях. Так, в части 1 статьи 28 Основного закона ФРГ говорится, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона Германии.

             Конституционной практике зарубежных стран присущи три разновидности гарантий. Первая из них предусматривает получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии конституций субъектов федерации федеральной конституции. Например в Швейцарии в соответствии со статьей 6 Конституции Союза для получения подобного заключения необходимо, чтобы конституции кантонов не содержали ничего противоречащего постановлениям союзной конституции; чтобы они обеспечивали осуществление политических прав согласно республиканским формам - представительным и демократическим, а также чтобы они были приняты народом и могли быть пересмотрены, если этого потребует абсолютное большинство населения.

           Вторая разновидность гарантий охватывает судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации общефедеральной конституции. Он осуществляется Верховным федеральным судом или Конституционным судом, которые вправе полностью или частично объявлять недействительными конституции субъектов федерации.

           Третий вид гарантий предусматривает конституционное закрепление обязанности для высших должностных лиц субъектов федерации неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и нести ответственность в случае нарушения установленных норм. В Мексике губернаторы, депутаты законодательных органов и члены Высших судов штатов несут ответственность за нарушение федеральной конституции. В случае ее нарушения со стороны названных лиц они подлежат увольнению и лишаются права занимать государственную должность.

Целостность зарубежных федеративных государств обеспечивается также и тем, что их конституции предусматривают ряд гарантий, обеспечивающих строгое вертикальное соподчинение в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации. Подобная «субординация» соответствующих федеральных органов за деятельностью органов субъектов обеспечивается путем осуществления контроля со стороны федерации. Как правило судебным инстанциям предоставляется право контролировать акты, принимаемые органами субъектов федерации, с точки зрения их соответствия федеральным законам. В случае возникновения коллизии соответствующие нормативные акты могут быть полностью или в какой-либо их части отменены. В ФРГ в соответствии с Основным законом, кроме контроля со стороны Федерального конституционного суда, контроль за выполнением федеральных законов землями осуществляет и федеральное правительство. С данной целью оно может направлять уполномоченных в высшие ведомства земель, а с их согласия или в случае их отказа с согласия Бундесрата - также в подчиненные им ведомства. Если недостатки, обнаруженные федеральным правительством при исполнении землями федеральных законов, не будут устранены, то по представлению федерального правительства или земли Бундесрат выносит решение, нарушила ли земля соответствующую норму права. Решение Бундесрата может быть обжаловано через Федеральный конституционный суд. Органы земель подчиняются указаниям компетентных высших органов федерации. Такие указания передаются высшим ведомствам земель, кроме случаев, признаваемых федеральным правительством срочными. Выполнение указаний должны обеспечивать высшие ведомства земель. Федерация осуществляет контроль за законностью и целесообразностью исполнения федеральных законов. Федеральное правительство может в этих целях требовать отчета и предоставления документов, а также направлять уполномоченных во все ведомства.

          Еще одна совокупность гарантий сохранения целостности федеративного государства связана с обеспечением выполнения принятых решений федеральных органов на всей территории федерации. Сюда относится применение определенных мер принуждения, если это продиктовано складывающейся ситуацией. Статья 37 Основного закона ФРГ провозглашает, что если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным актом, федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны федерации. Для осуществления таких мер принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям. Высший представительный орган Швейцарии - Союзное Собрание - по конституции вправе принимать меры, имеющие целью поддержание авторитета союзной Конституции и обеспечение гарантий, данных кантональным конституциям, а также обеспечение выполнения союзных обязанностей.

          Сохранению целостности федеративного государства в немалой степени способствуют и содержащиеся в конституциях гарантии прав субъектов федерации. Прежде всего, это относится к таким основополагающим принципам федерализма, как равенство субъектов федерации и независимость в решении вопросов внутренней политики. Конституциями признается наличие собственных правовых и политических систем субъектов федераций. А защита их прав во многом обеспечивается конституционным надзором или контролем.  В Канаде, Австрии, Германии, Индии, Нигерии, Малайзии и др. странах представительство субъектов федерации в верхней палате федерального парламента на прямую зависит от численности населения. В ФРГ каждая из земель имеет в Бундесрате не менее трех мест. Земли с населением свыше двух миллионов человек представлены четырьмя, а свыше пяти миллионов жителей - пятью законодателями. Одной из основополагающих гарантий прав штатов, провинций, земель, кантонов и т.д. является порядок принятия новой или изменения действующей конституции. Какое-либо кардинальное изменение баланса сил и соотношения полномочий в пользу федерации может быть осуществлено только с изменением текста конституции, что в ряде случаев требует его санкционирования определенным числом субъектов федерации.  В Швейцарии, Австралии и некоторых других современных федерациях поправки к конституциям должны получить одобрение на специальных референдумах.

           К числу важнейших гарантий прав субъектов федерации следует отнести и требование целостности и неприкосновенности территории земель, штатов, провинций или кантонов, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия

их представительных органов. Отдельные конституции закрепляют и ряд дополнительных гарантий. Например, в ФРГ при заключении договоров, затрагивающих интересы отдельных земель, необходимо проведение с ними консультаций. В большинстве федераций центральные органы проводят предварительные переговоры и консультации с субъектами федерации перед принятием законов, регулирующих важнейшие стороны государственной жизни.

           Вопрос об обеспечении территориальной целостности является относительно самостоятельным и одним из кардинальных вопросов существования единого, в том числе и федеративного государства. На практике его решение не исключает конституционно предусмотренного использования и силовых методов, в том числе и привлечения для выполнения задачи специализированных военных подразделений вплоть до армейских формирований. Так, в 1970 г., после совершения крайне националистическими подпольными организациями ряда террористических актов в крупном канадском городе Монреале, правительство Канады на основании Конституции ввело в действие «Закон о мерах военного времени» и направило туда и в столицу франкоязычной провинции г. Квебек части регулярной армии. Однако подобная акция носила и по времени, и по своим масштабам крайне ограниченный характер. К тому же федеральные власти неоднократно объявляли, что действовали только в интересах наведения общественного порядка, а не против субъекта федерации - провинции Квебек и его властей. Однако в современных условиях подобные действия в государственных масштабах являются исключением из общей практики и сугубо крайней мерой со стороны федеральных властей, как в самой Канаде, так и в других развитых федерациях. На протяжении трех последних десятилетий острый конфликт в Канаде нашёл своё разрешение мирными средствами- путем взаимных политических уступок и переговоров (так по поводу возможного отделения Квебека от Канады в самой стране неоднократно высказывалась и высказывается точка зрения, что это будет не собственно отделение субъекта от федерации, а скорее неудачное стечение обстоятельств и неспособность самого федеративного государства в целом найти внутренние резервы для урегулирования взаимоотношений с одним из членов федерации). А примеры бывшей Югославии и горячих точек на территории СНГ показывают, что использование вооруженных сил сопряжено с многочисленными человеческими жертвами и зачастую малоэффективно для реального поиска компромисса.

         Следует особо подчеркнуть, что вопрос о территориальной целостности, хоть и носит важный, относительно самостоятельный характер, но все-таки в наши дни все больше рассматривается как совокупная часть более общей проблемы, а именно сохранения и всестороннего обеспечения единства и всеобъемлющей (исторической, экономической, социально-политической, правовой, национально- культурной и т.д.) целостности того или иного федеративного образования.

          Для этого используется целый комплекс многообразных и взаимосвязанных средств и методов. Обобщая, их можно подразделить на уже упоминавшиеся чисто «силовые», и так называемые «цивилизованные». Действие последних, получающих все большее распространение в современном мире, основано как на прямом, так и на косвенном, опосредованном воздействии на решение проблемы. В экономической области, например, центральные власти уделяют все большее внимание сглаживанию экономических диспропорций в развитии отдельных субъектов федераций, проводя соответствующую финансовую политику и перераспределяя совокупный национальный доход в рамках федерации (не без конфликтов с наиболее развитыми регионами) с целью обеспечения во всех районах конкретной страны единого, равного уровня предоставления социальных благ и гарантий населению, который не опускался бы ниже среднестатистической величины по всей стране.

           В политической сфере для сохранения единства и обеспечения максимального «баланса интересов» в рамках федеративных структур (что является краеугольным камнем поддержания стабильной федерации) активно используются разнообразные совещания, переговоры на самом различном уровне, разнообразные механизмы согласования, постоянные и временные консультативные комитеты и т.д.

В правовой области огромное значение принадлежит (наряду с уже упоминавшимися конституционными гарантиями) толкованию конституционных положений в судебных инстанциях. Возникающие таким образом прецеденты не только стоят на страже сохранения законности, гарантии строгого соблюдения прав двух уровней власти, но и как бы корректируют правовые положения в соответствии с духом времени и реальностью развития данной конкретной федерации в более централизованном или децентрализованном состоянии.

          Наиболее впечатляющим и характерным из "косвенных" мер воздействия на сохранение и упрочение единства и целостности (в том числе и территориальных) федеративного союза на современном этапе служит построение отношений между двумя уровнями власти в области международных контактов. Как известно, сфера внешней политики и внешних сношений относится к предметам ведения федеральных органов власти, и это положение является одним из краеугольных камней существования жизнеспособного федеративного государственного образования.

          Но известен целый ряд примеров, приобретший в последние десятилетия характер систематического и последовательного процесса, когда члены того или иного федеративного государства самым непосредственным образом участвовали и участвуют в деятельности на международной арене. Что еще более важно, объективная тенденция развития современных международных отношений создает основу для дальнейшего все более масштабного непосредственного вовлечения субъектов различных федераций в международные связи.

          Осуществление субъектами федераций функций внешних сношений свидетельствует о том, что они обладают частичным международным статусом, но он так и не получил пока в силу различных причин хотя бы частичного отражения в нормах международного права. Однако развитие собственных международных контактов в первую очередь зависит от того, позволяет ли федеральная конституция составным частям государства вступать в международные сношения или нет.

В зависимости от тех возможностей, которые внутреннее законодательство страны предоставляет субъектам федеративных государств в отношении международной деятельности, современные федерации можно подразделить на три группы. К первой из них относятся такие страны, в которых в соответствии с конституцией осуществление внешних сношений является исключительной прерогативой центрального правительства. В качестве примера подобных федераций служит Австрийская Республика, Аргентинская Республика, Венесуэла, Федеративная Республика Бразилии и др. Во вторую группу федераций входят государства, в которых, согласно конституции, субъекты имеют некоторые права на осуществление международной деятельности, но для этого необходимо предварительное согласие и контроль со стороны общенациональной администрации. Такого рода примером являются, прежде всего Соединенные Штаты Америки. И, наконец, третью группу составляют такие федерации, конституция которых признает за субъектами определенные полномочия в области внешних сношений. К ним относятся ФРГ, Швейцарская Конфедерация, Канада. Для того, чтобы сохранять верховенство и контроль над сферой межгосударственных связей и в то же время не создавать излишнюю основу для прямого конфликта, запрещая субъектам, прямое участие в установлении и налаживании самостоятельной системы внешних контактов, федеральные власти многих современных федераций пошли на значительные уступки, разрешив субъектам на современном этапе участие в системе международных отношений в их сфере юрисдикции. При этом следует считать, что сфера деятельности субъектов регулируется международным частным правом, а не международным публичным правом. Таким образом, предупредительными действиями в значительной мере устраняется почва для потенциально взрывоопасного конфликта между двумя уровнями власти.

Подводя итог, следует особо отметить:   серьезную трансформацию функций государства на этапе постиндустриального   развития общества, для которого характерно максимальное стремление   воздерживаться от «силового» решения проблем в пользу органичного использования совокупности средств и методов предупреждения или  цивилизованного преодоления конфликтных ситуаций;   совокупность вопросов, относящихся к сфере обеспечения единства страны,   регулируется в федеративном государстве основными положениями общефедеральной   конституции и относится к прерогативам центральной власти;   вопрос о территориальной целостности составляет часть более общей проблемы   обеспечения единства и целостности страны;   проблема территориальной целостности (особенно в федеративных государственных   образованьях, чья территория фактически состоит из территориальных владений   субъектов федераций) может рассматриваться и как относительно самостоятельный   вопрос, но в современной мировой практике и в правовых документах предпочтение   отдается его анализу в контексте других составных элементов государственной целостности; в Основных законах, как правило, отсутствует прямая конституционная   норма, связанная с обеспечением территориальной целостности федеративного   государства, она трактуется в судебных прецедентах как производное от   «единства федеративного государства»;   набор средств и методов по обеспечению единства и целостности федерации в   решающей степени зависит от исторически сложившихся традиций развития   государственности, типа («силового» или «цивилизованного») федеративного   образования;   опыт современных развитых федераций показывает, что основной упор делается на   профилактические, предупредительные меры по сохранению целостности   государства;   использование «силовых» действий, и в первую очередь регулярной армии против   субъекта федерации является крайне редким, исключительным случаем, который   должен в обязательном порядке получить одобрение федерального парламента;   любые политические заявления руководящих государственных деятелей, направленные на запугивание субъектов федерации применением вооружённой силы, преследуются по закону вплоть до отстранения от власти.