Местное самоуправление в зарубежных странах

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть - вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и , следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции «муниципалисты - вне политики» преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.

1.2 Модели местного самоуправления  в зарубежных странах

Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального  функционирования любого демократического государства. При этом надо иметь  в виду, что понятие "местное  самоуправление" в зарубежных странах  включает в себя два вида органов  управления: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей  административно-территориальной единицы  и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительный орган, руководимый мэром (бургомистром), исполняющий решения представительного  органа и осуществляющий оперативное  управление и даже некоторые государственные  функции.

На современном этапе развития мирового общества существуют различные  типы и  модели   местного   самоуправления.

Англосаксонская - получившая свое распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и др. странах, где местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, а на местах отсутствует полномочный представитель Правительства, который бы опекал органы  местного   самоуправления.

Континентальная (французская) -  модель  в настоящее время распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока, которая основана на сочетании прямого государственного управления на местах и  местного   самоуправления  и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим.

Советская  модель  - в настоящее время является зарубежной и действует на Кубе и в КНР. Она имеет принципиальное отличие от основных зарубежных  моделей. Для нее характерны следующие черты:

- правовую основу деятельности  местных органов составляют Конституции  и акты, издаваемые центральными  законодательными органами;

- принцип жесткой централизации  управления;

- принцип патернализма;

- функционирование органов  местного   самоуправления  в системе органов государственной власти;

- отсутствие муниципальной собственности,  местных бюджетов и т.п. 

Местное   самоуправление  в США учреждается и регулируется в соответствии с их Конституциями и статутами. В отличие от европейских государств США не гарантируют  местного   самоуправления  на национальном уровне, но самостоятельность местных органов высокая. Штаты учреждают местные органы, определяют полномочия и организационные структуры, а местные органы, в свою очередь, получают от Штатов право на принятие либо Устава (Хартии), либо права на местное законотворчество. В США сложились три основных  модели   местного   самоуправления .

1. Сильный мэр - Совет, действующая  в большинстве самоуправляющихся  городов США;

2. Слабый мэр - Совет;

3.  Модель  Совет - Управляющий, используется в 40% случаев в городах средних размеров.

Япония также является примером для рассмотрения  модели   местного   самоуправления.  Местное   самоуправление  в Японии осуществляется на двух уровнях: префектура и поселения. За каждым из уровней закреплена собственная компетенция; вмешательство со стороны каких-либо других уровней и государства не допускается, а если и допускается, то только через суд. Система органов  местного   самоуправления  закреплена в законодательстве.  Модель   местного   самоуправления  в Японии основана на принципах:

- формализация принципа разделения  властей на всех уровнях;

- выборность высшего должностного  лица (Мэр, Префект) и представительного  органа;

- сосредоточение ответственности  за проводимую политику и основных  рычагов управления выборного  должностного лица;

- установление       единообразной       структуры        местного   самоуправления;

- местные автономии;

- выборности всех должностных  лиц  местного   самоуправления ;

- право местных органов публичной  власти по управлению своим  имуществом;

- издание своих постановлений  в пределах законов и др.

Изучение использования опыта   местного   самоуправления  в Японии может быть применено в современной  модели  организации  местного   самоуправления  в Российской Федерации. Применительно к России и с учетов евроазиатского расположения нашей страны, данный опыт является особенно ценным.

Рассматривая систему  местного   самоуправления  в ФРГ, можно отметить, что гарантии  местного   самоуправления  представлены в основном законе ФРГ. В Германии союзы общин пользуются правом  местного   самоуправления  в рамках их законной компетенции на основании законов, которые обеспечивают жизнеспособность общин и союзов общин.

Государственное устройство государства  построено от общин и 
союзов общин, районов и округов к землям и федерациям снизу вверх. 
Существуют две основные формы организации  местного   самоуправления : 
южно-германская и северо-германская которые, в свою очередь, 
представлены "парламентской" и "президентской"  моделью  
формирования органов руководства общины.

Приведенный обзор показывает, что  российская традиция  местного   самоуправления  может развиваться в русле европейской, где независимость местных сообществ от государственной власти строго регламентируется законом, а зарубежный муниципальный опыт может быть применен в России.

1.3 Порядок формирования органов  местного самоуправления

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные  советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий  порядок формирования муниципальных  советов и исполнительных органов  регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание  законов о выборах в органы местного самоуправления находятся  в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических  стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

В ряде стран Латинской  Америки, для того чтобы быть избранным  алькальдом (мэром) или советником муниципалитета, по закону о муниципалитетах необходимо обладать избирательным правом, быть рожденным в соответствующем  муниципалитете или проживать там  не менее двух лет, предшествующим выборам, быть внесенным в избирательный  регистр граждан или в избирательный  регистр для иностранцев, не быть осужденным уголовным судом.

В выборах муниципалитетов  в Великобритании могут участвовать  все британские граждане (в том  числе пэры), живущие в стране и достигшие 18 лет. Кандидатов в депутаты может выдвигаться каждый гражданин  достигший 21 года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там или имеющий, либо арендующий там не менее года землю, предприятия, дом, квартиру. Не могут  быть избраны пэры, священнослужители, кадровые военные, гражданские служащие, умалишенные. На муниципальных выборах  могут применяться и некоторые  требования морального характера. Еще  одна особенность – ряд зарубежных стран предоставляет право участия  в выборах органов местного самоуправления иностранцам, постоянно проживающим  на территории данного муниципалитета.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные способы  реализации этих субъективных прав избирателей – чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным округам, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются как пропорциональная, так и мажоритарная избирательные системы. Мажоритарная система может предполагать и проведение выборов в два тура. На выборах в муниципальные органы запрещено введение императивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться перед избравшими их гражданами.

Муниципальные советы избираются в назначенные сроки. В США, например, органы местного самоуправления в зависимости  от уровня избираются на 2-4 года, В Великобритании – на 4 года, причем состав муниципалитетов  может обновляться по частям или  переизбираться полностью. Численный  состав органов местного самоуправления также различен, как правило, от нескольких депутатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более ста  советников. Выборные муниципальные  советы юридически возглавляют муниципальный  аппарат управления, который осуществляет оперативную работу по руководству  всей деятельностью муниципалитета. Срок полномочий депутатского корпуса  органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) – 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре – 5 лет, в  ряде земель ФРГ, Австрии – 5-6 лет, в  Бельгии, Франции, Люксембурге – 6 лет.

Законодательством ряда стран  предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. В латиноамериканских странах  в соответствии с местным законодательством не могут быть избранными алькальдами и муниципальными советниками члены любых законодательных органов, министры правительства, государственные служащие, служащие в вооруженных силах и полицейских формированиях, служащие муниципалитетов, члены судебной власти, нотариусы их помощники, члены избирательных комиссий и другие лица. Важно отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования избирателей. А характерной особенностью муниципального самоуправления Мексики, например, является то, что председатели и советники муниципалитетов, избранные прямым народным голосованием, не могут быть переизбраны на непосредственно следующий срок Должностные лица органов местного самоуправления, назначенные на должность независимо от ее наименования, не могут быть избраны непосредственно на следующий срок даже на другую должность в данном муниципалитете.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских  мандатов: от решения совмещать сразу  несколько мандатов (в Дании –  на местном, региональном и парламентском  уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция). Австрия  в виде исключения допускает совмещение мандата самого нижнего уровня с  самым верхним (парламентским). В  Италии не допускается совмещение мандатов на одном уровне (региональном, провинциальном и муниципальном), а также с  мандатом члена парламента. В Люксембурге член местного органа самоуправления может одновременно быть членом национального парламента и Европарламента и т.д.

Очень часто численный  состав органов местного самоуправления может определяться в минимальном  и максимальном исчислении, а постоянный состав определяется численностью населения  данного района. В Республике Перу, например, прямо установлено, что в муниципалитетах с численностью до 500 человек избирается алькальд и 5 муниципальных советников, от 500 до 1000 человек избирается алькальд и 8 советников и т.д. такая регламентация численного состава местных представительных органов предохраняет от чрезмерного увеличения их состава, и, следовательно, увеличения расходов на выборы.