Местное самоуправление в зарубежных странах

На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании (в  США, например, до 1/3 всех зарегистрированных избирателей). В странах, где введен обязательный вотум, этот процент, разумеется, достаточно высок.

По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов  чрезвычайно редко (муниципальный  совет Нью-Йорка, например). Структура  муниципального органа, как и его  численный состав, определяются размерами  территории и численностью населения. Основной формой деятельности органов  местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным  законодательством. В низовых территориальных  подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США – один-два  раза в месяц, в Великобритании –  ежемесячно). Сессии вышестоящих органов  проводятся 1 раз в квартал или  полугодие. Могут проводится и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по требованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т.д). Обычно чрезвычайные сессии собираются для решения только строго определенных вопросов и решение других вопросов не должно иметь юридической силы.

 В пределах своей  компетенции органы местного  самоуправления принимают решения,  дают заключения, высказывают пожелания  и рекомендации. Общий принцип  заключается в том, что местные  сообщества и выражающие их  волю избираемые населением органы  местного самоуправления обладают  в рамках закона полной свободой  действий при осуществлении своей  деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их  компетенции или не переданы  в установленном порядке какому-либо  другому органы власти. Сами полномочия  могут быть поставлены под  сомнение или ограничены другим  органом власти, центральным или  региональным, только в рамках  закона.

Конституция Испании 1978 года, например, в специальной главе  «О местной администрации» гарантирует  автономию муниципалитетов, которые  обладают всей полнотой прав юридического лица. По конституции руководство  и управление муниципалитетами осуществляется соответствующими муниципальными советами, которые состоят из  алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего  равного, свободного и тайного голосования  в соответствии со специальным законом.

Алькальд (председатель совета) избирается или советниками или  непосредственно самими жителями муниципалитета.

Решения органов местного самоуправления могут быть оспорены в судебном порядке. Законодательством  ряда стран (например, Италии) предусмотрена возможность роспуска местных выборных органов в случае совершения ими действий, противоречащих конституции, а также серьезных нарушений действующих законов, отказа выполнять постановление центрального правительства и т.д. Законодательством предусмотрена возможность роспуска исполнительного органа местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего незаконные действия.

Роспуск органа местного самоуправления может быть осуществлен в случае массовых отставок депутатов или  полной неэффективности работы органа местного самоуправления вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также  по соображениям национальной безопасности. В Италии, например, такое решение  принимается мотивированным декретом президента республики после заслушивания доклада специальной комиссии центрального парламента, которая образуется специально для этого. Декретом о роспуске областного совета президентом страны назначается  временная комиссия в составе  трех человек, обладающих полным объемом  избирательных прав. Комиссия назначает  выборы нового областного совета в  трехмесячный срок и занимается обычной  административной деятельностью, входящей в компетенцию исполнительного  органа (джунты). Комиссия принимает  решения, которые не могут быть отменены никаким другим органом и которые  должны впоследствии представлены на утверждение вновь избранного областного совета.

2 РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ  ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МСУ В  РОССИИ НА ОСНОВЕ ЗАРУБЕЖНОГО  ОПЫТА

2.1 Использования зарубежного опыта местного самоуправления в России

Эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно  понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно  избежать привычных российских стереотипов.

Ошибка №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное  сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня,  и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных  языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций  со стороны вышестоящих государственных  органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления. 

Ошибка № 2.Опыт отдельных стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России  наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

Ошибка № 3. Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г.  было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма непрямых выборов на основе пропорционального представительства при формировании Советов провинций.

Ошибка № 4. Внимание акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества.

2.2 Рекомендации по выбору  модели местного сумоуправления для России

России предстоит  выбрать наиболее эффективную  модель  МСУ для решения вопросов  местного  значения в интересах  местных  сообществ, при этом, важно точно определять этапы урбанизации российских городов и принимать правильные решения для смягчения возможных негативных последствий. Назревает необходимость законодательного выделения особенностей организации МСУ в административных центрах субъектов РФ, крупных городах и  агломерациях.

Особенности  местного   самоуправления  (МСУ) формируются под влиянием ряда объективных и субъективных факторов. Территориальные (пространственные) характеристики, численность населения и особенности хозяйственной деятельности – эти объективные факторы в их сочетании серьёзно влияли на становление городских форм самоорганизации населения. Известный исследователь городов Е.Н. Заборова называет эти признаки в начале перечисления особенностей города как типа поселения. Она называет, прежде всего, пространственное скопление людей, жилищ, отношений; специфическую городскую деятельность; определённую численность населения.  Кроме того, она говорит о таких признаках, как городской образ жизни, официальный статус, особое место в системе расселения, специфическая среда обитания, развитая система. Представляется, что именно возникновение такого сочетания особенностей вело к становлению муниципальных отношений в современном смысле слова. Причём крупные города сыграли здесь особую роль, и эта роль сохраняется поныне, наполняясь новым содержанием. Данные особенности в их сочетании могут стать классификационными признаками для моделирования правового обеспечения МСУ в городах.

Используемые в России подходы  к правовому регулированию МСУ  в городах ещё недостаточно учитывают  сочетание названных выше классификационных  признаков. Это отражается в подходах и к типологии, и к правовому  регулированию особенностей организации  МСУ в городах. В советский  период существовала более подробная  типология городских населённых пунктов (города республиканского, краевого, областного, окружного и районного  подчинения, рабочие, курортные и  дачные посёлки).

В России насчитывается 13 городов  с численностью населения более 1 млн., в которых сосредоточено 40% городских жителей страны . Москва, по официальным итогам Всероссийской переписи населения 2002 г., уже вошла в число городов с численностью населения свыше 10 млн. человек. В Санкт-Петербурге население достигает более 4,6 млн. Большинство областных, краевых, республиканских центров (региональных «столиц») относятся к крупным городам или иногда не дотягивают до такой численности (например, Великий Новгород, Псков, Анадырь). Есть и крупные города помимо областных центров (Нижний Тагил, Новокузнецк, Магнитогорск). В среднем по России столицы регионов аккумулировали около 65% доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Формируется особое городское финансово-экономическое, политическое, научно-информационное и виртуальное пространство. Такие крупные поселения обладают широкими потенциальными возможностями, что должно сопровождаться большим разнообразием форм организации МСУ, особым статусом.

Однако, согласно ФЗ-131, к МСУ в  таких городах применимы только правовые нормы, устанавливающие форму  городских округов. Такая форма, по смыслу ст. 80 и 81 закона, применима  и для городов-миллионников, и  для крупных городов, и для  малых городов с численностью жителей 20–40 тыс. Дифференциация правового  порядка таких разных субъектов  муниципального права не предусмотрена. Только для городов федерального значения предусмотрен особенный порядок, да и то в силу их федерального столичного (или квазистоличного) статуса. Подобный подход ограничивает возможности населения  более полно реализовать собственные  интересы в рамках МСУ.

Так, для крупных городов России характерны одинаковые экологические  проблемы: ухудшение состояния воздушной  среды, водных ресурсов, продуктов питания, санитаpно-гигиенической и эпидемиологической обстановки, утрата и сокращение мест отдыха, воздействие на организм человека электромагнитных полей и излучений, формирование опасных зооценозов (крысы, мыши, бродячие собаки и др.), усиление социальной напряженности в связи  с экологической обстановкой. В  крупных городах с населением более 500 тыс. с увеличением территории города и численности жителей неуклонно возрастает дифференциация по районам концентрации загрязнений. Для крупных городов характерна особая конъюнктура в земельных отношениях: стоимость земельных участков гораздо выше, чем на других территориях. Рыночная среда влияла так, что к правовому регулированию жилищного строительства порой применялся подход, характерный скорее для хозяйственного, чем муниципального управления, что привело к ряду негативных последствий для жителей, архитектурного облика городов, памятников истории и культуры.

В качестве выводов стоит отметить следующее. Подходы к управлению в крупных городах должны в  большей мере учитывать особенности  организации МСУ на их территориях, особенно если это развитие способствует возникновению городских  агломераций. В  агломерациях  пространственные показатели, численность жителей особенно тесно связаны с особенностями хозяйственной деятельности крупного города и окрестных поселений, что требует адекватной организации МСУ. Процессы урбанизации порождают проблемы, которые уже очевидны для крупных городов России. В частности,  агломерация  может приводить к возникновению слабо регулируемых в правовом отношении территорий. Но в отечественном правоведении вопросы урбанизации и развития  агломераций  пока недостаточно учитываются.

Актуальность особого подхода  к крупным городам возрастает. В наших крупных городах ряд нежелательных процессов ещё не зашел слишком далеко, по сравнению с зарубежными примерами. Москва пока ещё развивается как единый комплекс (с включением г. Зеленограда), но в отношении Люберец, Мытищ и ряда других городов Московской области характерно сильное «втягивание» в «орбиту» Москвы. Урбанизация в Санкт-Петербурге идет по пути  агломерации, что связано с наличием большого количества территорий, самостоятельных с точки зрения административно-хозяйственной жизни, но входящих в состав Санкт-Петербурга. Но обе столицы имеют четко выраженное городское ядро и ещё остаются, как многие постсоциалистические города, моноцентричными.

Теория и практика накопили опыт построения организационных структур и  моделей  управления городскими  агломерациями. Например, к наиболее влиятельным концепциям структуры управления  агломерациями, разработанным в России и за рубежом, относят:

1) поясное зонирование – создание  вокруг города зеленого пояса,  ограничивающего разрастание городской  застройки. За пределами зеленого  пояса проектируется кольцо городов-спутников  с собственной градообразующей  базой; эта концепция последовательно  сформулирована в районной планировке  Большого Лондона;

2) секторное развитие – расширение  города вдоль сходящихся к  нему радиальных направлений,  как намечалось в «плане 2000 года»  Большого Вашингтона;

3) направленное развитие вдоль  одной или нескольких специально  избранных осей; такая концепция  применялась в проекте развития  парижского района – вдоль  естественной «национальной оси»  Франции – р. Сены.

В зависимости от степени развития, мировой опыт также различает  три типа управления  агломерацией: