Теория рациональной бюрократии М. Вебера

«Господством» называется возможность встречать повиновение  определенных групп людей специфическим (или всем) приказам...»¹¹ Господство («авторитет») в этом смысле может основываться в конкретном случае на самых разных мотивах повиновения, начиная с неопределенного приучения до чисто целерациональных соображений. Каждое фактическое отношение господства характеризуется определенным минимумом желания подчиняться, а именно: внешними или внутренними интересами повиновения.

Каждое  господство над большим количеством  людей нуждается, как правило (но не всегда), в штабе людей, т.е. в  надежной возможности обеспечивать определенные действия повинующихся людей  для проведения в жизнь распоряжений и конкретных приказов. Штаб управления может повиноваться господину (или  господам) в силу обычая, или чисто  аффективно, или в силу материальной заинтересованности, или в силу идеальных  мотивов (ценностнорационально) К ним, как правило, добавляется вера в легитимность господства.

Каждое  господство старается возбудить  веру в свою «легитимность» и позаботиться о ней. В зависимости от вида легитимности различается и тип повиновения, тип обеспечивающего его штаба  управления, характер осуществления  господства, его эффективность. Следовательно, виды господства целесообразно различать  по типичной для них претензии  на легитимность.

Существует  три чистых типа легитимного господства. Их легитимность может быть:

1) рационального  характера, т.е. основывается на  вере в легальность установленного  порядка и законность осуществления  господства на основе этой  легальности (легальное господство). Здесь в качестве мотива уступчивости  рассматриваются соображения интереса, т.е. целерационального действия. К такому типу, по его мнению, относятся современные ему европейские  государства: Англия, Франция и  США. В таких государствах подчиняются  не личности, а чётко установленным  законам, которым подчиняются  и управляемые, и управляющие.  Аппарат управления («штаб») состоит  из специально образованных чиновников, которым вменяется в обязанность  действовать невзирая на лица, т.е. по строго формализованным  регламентам и рациональным правилам. Правовое начало - принцип лежащий  в основе легального господства. Именно этот принцип оказался, согласно Веберу, одной из необходимых  предпосылок развития современного  капитализма как системы формальной  рациональности.

2) традиционного  характера, т.е. основывается на  обыденной вере в святость  традиций и вере в легитимность  авторитета, основанного на этих  традициях; Этот тип обусловлен  нравами, привычкой к определенному  поведению. В этом отношении  традиционное господство основано  на вере не только в законность, но даже в священность издревле  существуюших порядков и властей.

Чистейшим типом такого господства является, по Веберу, патриархальное государство. Это общество, которое предшествовало современному буржуазному обществу. Тип традиционного господства по своей структуре сходен со структурой семьи. Именно это обстоятельство делает особенно прочным и устойчивым этот тип легитимности.

Штаб правления здесь  состоит из лично зависимых от господина домашних чиновников, родственников, личных друзей или вассалов. В отличии  от рассмотренного выше господства, именно личная верность служит здесь основанием для назначения на должность, а также  для продвижения по иерархической лестнице. Для традиционного господства характерно отсутствие формального права и, соответственно, отсутствие требования действовать «невзирая на лица»; характер отношений в любой сфере сугубо личный.

Различие  между рациональным способом управления (и рациональным типом государства) и способом управления в традиционном обществе Вебер показывает путем  сравнения современного западного чиновника с китайским мандарином.

Мандарин, в отличие от управленца бюрократической  «машины», совершенно неподготовленный к делам управления человек. Такой человек не управляет самостоятельно – все дела находятся в руках канцелярских служащих. Мандарин – это прежде всего гуманитарно-образованный человек, хороший каллиграф, пишущий стихи, знающий всю литературу Китая за тысячу лет и умеющий ее толковать. В то же время он не придает никакого значения политическим обязанностям. Государство с подобными чиновниками, как отмечает Вебер, представляет собой нечто совершенно отличное от западного государства. В этом государстве все основывается на религиозно-магической вере в то, что совершенства их литературного образования вполне достаточно для того, чтобы все держать в порядке,

3) харизматического  характера, т.е. основывается на  незаурядных проявлениях святости  или геройской силы, или образцовости  личности и созданном этими  проявлениями порядке (харизматическое  господство). Понятие харизмы играет в веберовской политической социологии важную роль. Харизма, в соответствии с этимологическим значением этого слова, есть некая экстраординарная способность, некоторое качество индивида, выделяющее его среди остальных. Это качество не столько приобретенное, сколько дарованное человеку от природы богом, судьбой. К харизматическим качествам Вебер относит магические способности, пророческий дар, выдающуюся силу духа и слова. Харизмой, по Веберу, обладают герои, полководцы, маги, пророки и провидцы, выдающиеся политики, основатели мировых религий и др. типы (например, Будда, Христос, Магомет, Солон, Ликург, Цезарь, Сципион Африканский и т. д.).

Харизматический тип легитимного господства представляет собой прямую противоположность традиционному. Если традиционный тип господства держится приверженностью к обычному, раз и навсегда заведенному, то харизматический, напротив, опирается на нечто необычное, никогда ранее не признававшееся. Основной базой харизматического господства является аффективный тип социального действия. Вебер рассматривает харизму как великую революционную силу в традиционном типе общества, способную внести изменения в лишенную динамизма структуру этих обществ. Однако следует отметить, что при всем различии и даже противоположности традиционного и харизматического типов господства между ними есть и нечто общее, а именно: тот и другой опираются на личные отношения между господином и подчиненным. В этом отношении оба этих типа противостоят формально-рациональному господству как безличному.

Источником личной преданности  харизматическому государю является не традиция и не признание его формального права, а прежде всего эмоционально окрашенная вера в его харизму и преданность этой харизме. Поэтому, как подчеркивал Вебер, харизматический вождь должен заботиться о сохранении своей харизмы и постоянно доказывать ее присутствие. Штаб управления при таком типе господства формируется на основе личной преданности вождю. Ясно, что рациональное понятие компетентности, так же как и сословно-традиционное понятие привилегии, здесь отсутствует. Другой момент. Как от формально-рационального, так и от традиционного типа господства харизматический отличается тем, что здесь нет установленных (рационально или по традиции) правил и решения по всем вопросам выносятся иррационально, на основе «откровения», интуиции или личного примера.

Понятно, что харизматический принцип  легитимности, в отличие от формально-рационального, авторитарен. По существу, авторитет харизматического лидера базируется на его силе – только не на грубой, физической, а на силе его внутреннего дара.

В случае легального господства люди подчиняются  законно установленному объективному безличному порядку (и установленным  этим порядком начальникам) в силу формальной законности его распоряжений и в  их рамках. В случае традиционного  господства личность подчиняется господину, правящему на основании традиции и связанному традицией в силу её почитания по привычке. В случае харизматического господства подчиняются  харизматическому вождю как таковому в силу личной веры в его откровение, доблесть или образцовость, т.е. в  его харизму.

Легальное господство обладает рядом отличительных  черт, среди которых Вебер особо  выделяет следующие:

а) должностные  обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;

б) эти  обязанности разделены между  функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые  властные полномочия и санкции;

в) должности  образуют иерархию, в которой определены возможности контроля над исполнением приказаний и их обжалования;

г) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические  инструкции и правовые нормы, но для  исполнения тех и других необходим  специально подготовленный персонал;

д) ресурсы  организации отделены от имущества  ее членов как частных лиц;

е) должностное  лицо не может присвоить свою должность;

ж) управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной  организации;

з) легальное  господство может принимать различные  формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический  управленческий персонал.

2.2 Рациональная бюрократия М. Вебера, как элемент механизма легального господства

В шестой главе III части работы «Хозяйство и  общество» М. Вебер дал определение  бюрократии. Резюмируя этот текст  и некоторые другие отрывки, Жюльен Фрейд так излагает определение  Вебера:

«Бюрократия — это типичный пример легального господства. Она основывается на следующих  принципах:

1) существование  определенных служб, а стало  быть, компетенции, строго определенных  законами и правилами таким  образом, что их функции четко  разграничены, как и власть принимать  решения в целях выполнения  соответствующих задач;

2) защита  служащих в выполнении их функций  в соответствии с тем или  иным положением (несменяемость  судей, например). Как правило,  служащим становятся на всю  жизнь, и государственная служба "становится основной профессией, а не второстепенным занятием, дополняющим другую работу;

3) иерархия  в выполнении функций, что подразумевает  четкую административную структуру,  разграничивающую управленческие  посты и подчиненные подразделения  с возможностью обращения высших  руководящих инстанций к низшим; обычно в такой структуре соблюдается  единоначалие, а не коллегиальное руководство и налицо тенденция к максимальной централизации власти;

4) подбор  кадров производится на конкурсной  основе по прохождении экзаменов  или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов  наличия соответствующего специализированного  образования. Как правило, функционер  назначается (реже избирается) на  основе свободного отбора на  контрактной основе;

5) регулярная  оплата труда служащего в виде  фиксированной заработной платы  и выплаты пенсии при уходе  с государственной службы; размеры  оплаты устанавливаются в соответствии  со штатным расписанием, учитывающим  внутреннюю административную иерархию  и уровень ответственности служащего;

6) право  контроля со стороны администрации  за работой подчиненных (скажем, путем создания контрольно-дисциплинарной  комиссии);

7) возможность  продвижения по службе на основе  оценки по объективным критериям,  а не по усмотрению администрации;

8) полное  отделение выполняемой функции  от личности служащего, поскольку  никакой служащий не может  быть собственником своего поста  или средств управления».¹²

Такая трактовка имеет, разумеется, отношение  к структуре современного государства, учитывая, что у бюрократии как  явления глубокие корни, поскольку  она встречается в Древнем  Египте, в эпоху римского принципата, в период правления Диоклетиана, в римской церкви XIII в. Современная  бюрократия начала свое развитие в  эпоху королевского абсолютизма. Старые бюрократические системы в основном носили родовой, наследственный характер, когда служащие не имели современных, установленных соответствующими положениями  гарантий и регулярной оплаты труда. Бюрократия, которую мы видим сегодня, росла с развитием современного финансового порядка, хотя однозначную  причинную связь здесь вряд ли можно установить, поскольку в действие вступает целый ряд факторов: рационализация права, важность феномена массовости, возрастающая централизация, связанная с большими возможностями средств связи.

При легальном господстве с бюрократическим  управленческим аппаратом лишь глава  организации занимает свое положение  в результате выборов, присвоения или  наследования. Аппарат, которым он распоряжается, состоит из чиновников, действующих  в соответствии со следующими принципами:

1) они  лично свободны и подчинены  власти только в том, что  касается их безличных должностных  обязанностей;

2) они  организованы в четко установленную  иерархию должностей;

3) каждая  должность обладает строго определенной  сферой полномочий;

4) чиновник  занимает должность на основе  добровольного договорного соглашения;

5) кандидаты  отбираются на основании их  специальной квалификации и при  этом назначаются на должность,  а не избираются;

6) вознаграждением  служит постоянное денежное жалование,  как правило, с правом на  пенсию;

7) должность  рассматривается как единственный  или, по крайней мере, основной  род занятий занимающего ее  лица;

8) существует  система служебного продвижения  в соответствии со старшинством  или заслугами;

9) чиновник  отделен от владения средствами  управления и не присваивает  свою должность;