Теория рациональной бюрократии М. Вебера

10) он  подчинен в своей деятельности  жесткой и систематической дисциплине  и контролю.

С точки  зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими (например, коллегиальными) органами управления. С другой стороны, бюрократический  административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности.

Как указывает Вебер, при чистом типе традиционного господства в управленческом персонале полностью отсутствуют  такие черты бюрократической  администрации, как четкое определение  сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного  контракта, специальная подготовка как условие занятия должности  и постоянное денежное жалованье.

Некоторые из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах Запада. К их числу  относится специализация чиновников и их профессиональная компетентность. Как писал Вебер: “Конечно, “чиновник”, даже специализировавшийся в определенной области, издавна известен различным  культурам. Однако полной зависимости  всей жизни, всех ее политических, технических  и экономических предпосылок  от организации профессионально  подготовленных чиновников... не было ни в одной стране, кроме современного Запада”¹³.

Наряду  со специализацией чиновников, важным отличительным признаком современной  бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение чиновника  от собственности на средства управления. Такое отделение позволяло снять  финансовые ограничения частного хозяйства  и вело к тому, что получение  индивидом средств к существованию  зависело от организации, тем самым  подчиняя его организационной дисциплине.

Вебер особо подчеркивает контрактно-договорной характер отношений между отдельным чиновником и организацией в современной рациональной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами или удостоверяться соответствующим дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения Вебера, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления.

Кроме того, следует отметить, что бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных на их должности вышестоящими органами. Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно Веберу, бюрократической в строгом  смысле слова. Таких чиновников, имеющих  свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить  дисциплине, отличающей подлинную бюрократию.

Важной  особенностью бюрократического управления является то, что глава организации  всегда может быть уверен, что его  распоряжения будут переданы по каналам  коммуникации и исполнены в соответствии с существующими формальными  правилами. Бюрократическую организацию  отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической  администрации.

Как полагал Вебер, бюрократические  организации, в большей или меньшей  степени приближающиеся к чистому  типу, можно обнаружить в самых  различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии и на крупном капиталистическом  предприятии. Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии.

Повсеместное  распространение бюрократии вызвано  тем, что она оказывается более  эффективной, чем любая другая форма  управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном  обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления.

Превосходство бюрократии над иными формами  управления обусловлено главным  образом тем, что она выступает  носителем специальных знаний, которые  необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. Как  отмечает Вебер: “Бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки”.

В социальном отношении бюрократическое господство в общем означает:

1. тенденцию  к усреднению набора из числа  наиболее профессионально квалифицированных  в целях универсальности,

2. тенденцию  к плутократизации в целях  профессионального обучения, длящегося  довольно долго (часто до конца  третьего десятилетия жизни),

3. господство  формализованной обезличенности: идеальный  чиновник управляет своим делом  "без уважения к личности", формально одинаково для каждого.

2.3 Развитие подхода М. Вебера к трактовке феномена бюрократии

Обратимся теперь к "реалистической" (неоинституциональной) трактовке бюрократии. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Конструкции Вебера во многом послужили основой  для развития административных наук в XX столетии. В особенности это  относится к "формальной" ("классической") школе, сконцентрировавшей усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации.

С конца 20-х годов параллельно начала складываться так называемая школа  человеческих отношений, сделавшая  акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических  аспектах поведения ее членов. Какое-то время обе эти школы развивались относительно изолированно. Затем интенсифицировались процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Тем не менее упор либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации по-прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская модель, конечно же, ближе к "формальной" школе¹⁴. Поэтому ее первоначальное обогащение, т.е. движение в сторону того, "реалистической" бюрократии, произошло в первую очередь за счет включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но на первом этапе без принципиального переосмысления самой модели в целом.

Некоторые исследователи истории развития административных наук считают, что  необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую  концепцию рациональной бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, ставшие серьезными шагами в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились в 50–60-е годы. Однако с позиций сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной.

Иначе говоря, служащий по-прежнему рассматривался лишь как "винтик" административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Но свойства эти интересуют того же, например, Саймона лишь с точки зрения возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, смысла и назначения ее деятельности, как и прежде, сомнению не подвергалась.

Другой, во многом действительно альтернативный подход начал формироваться лишь в 70-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома  и других авторов, в основном американских. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени – конца 60-х — начала 70-х годов, они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции "отзывчивой" (responsive) администрации, полицентризма, "плоских" структур и т.д. Разумеется, принципиальные конструкции современной организации не могли быть отброшены ни в серьезной теории, ни тем более в практике. Произошел скорее некий синтез старого и нового подходов, в практическом плане во многом воплотившийся в США в административной реформе 1978г. и последующих шагах уже республиканской администрации, направленных на децентрализацию управления, приближение его к людям и их нуждам при сохранении достоинств, основанных на веберовских постулатах формальных подходов к организации. В том же духе сформулированы и рекомендации Комиссии вице-президента США А. Гора с ее лозунгом "создать правительство, которое стоит меньше, а работает лучше". Сходные изменения произошли (и происходят) в 80–90-е годы в ряде европейских стран.

Во-первых, в дополнении веберовской модели теорией неформальной организации, в рамках которой субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и  в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном  смысле и главный компонент любой  реальной организации. С этим фактором нужно не бороться (тем более что такая борьба в принципе бесперспективна и потому бессмысленна), а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, всеохватывающую модель организации. Такая модель позволяет использовать как объективные, так и субъективные элементы для достижения более высокого уровня организационной эффективности. Наиболее яркий представитель этого подхода – Г. Саймон. Во-вторых, в уже сделанном следующем, еще более принципиальном шаге: подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества.

В нашей  отечественной науке о государственном  управлении происходили, в общем, сходные процессы, только с некоторым опозданием. После многолетнего явного акцента на формальные, нормативные, информационные аспекты администрирования, а затем обращения к "человеческому фактору" лишь в его сугубо прагматическом, функциональном аспекте в 80-е годы началось рассмотрение управления с позиций более широкого — человеческо-гуманистического — подхода¹⁵, т.е. произошла переоценка субъективного компонента управления.

Вообще  с какого-то момента психология в  управлении перестала довольствоваться вспомогательной ролью "советника" по эффективному использованию "человеческого материала" и сделала заявку на переосмысление проблем взаимоотношений человека и организации с позиций общей теории личности. Пожалуй, наиболее ярко и талантливо поставил эти проблемы Э. Фромм в своей знаменитой книге "Иметь или быть". Он писал: "Люди, наконец, стали сознавать, что они — лишь винтики бюрократической машины, и не хотят больше мириться с этим отчуждением от участия в решении их собственных проблем, с бюрократическим взглядом на "управляемых" как на вещи, предметы обладания и распоряжения в руках "компетентных органов" и должностных лиц"¹⁶.

Крупный современный политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую  машину, в которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а  граждане превратятся в зависимые  массы, в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах". Господство полностью развитой бюрократии превратит, по его мнению, все формы конституционного правления в одинаковые фикции. Единственной значимой политической реальностью останется бюрократия¹⁷. Конечно, сам Вебер отнюдь не приветствовал бы подобный сценарий и тем более не считал бы его целью. Однако потенциально такая опасность в его идеальном типе рациональной бюрократической организации присутствует. И нацистская машина, думается, была одним из ее воплощений. Более того: и демократические западные государства, и тем более новая российская государственность тоже подвержены опасности бюрократического всевластия.

Таким образом, "реалистическая" трактовка  феномена бюрократии – это развивающийся  подход, соединяющий основы веберовской  модели с критикой ее абсолютизации  в качестве универсального образца. База критики двояка – научная  и мировоззренческая. Научная критика  основана в первую очередь на данных современных социологии и психологии, недвусмысленно свидетельствующих  об огромной, порой решающей роли неформальных связей между людьми, а также их чувств, ориентации, установок –  обстоятельство, недооцениваемое последователями "чистой" веберовской модели. Мировоззренческая же критика основана, с одной стороны, на гуманистических и общедемократических идеалах, с другой – во многом воспроизводит Марксовую концепцию отчуждения человека в системе бюрократических отношений.

Заключение

В данной работе была рассмотрена теория бюрократии М. Вебера.

Теоретическая конструкция рациональной бюрократии М. Вебера основана на его теории «социального действия», теории рационализации, методе «идеальных типов», и была предложена им при анализе легитимного господства.

Для административных структур, приближающихся к модели М.Вебера, характерно преобладание формально-правового начала. Принцип  личной преданности, на котором основывается патримониальное управление, уступает место объективно установленному служебному долгу. Формируется тип чиновника, который руководствуется в своей  деятельности системой формальных правил, а не предписаниями традиции и  волей монарха.

По  Веберу, бюрократия — это типичный пример легального господства. Она  основывается на следующих принципах:

1) существование  определенных служб, а стало  быть, компетенции, строго определенных  законами и правилами таким  образом, что их функции четко  разграничены, как и власть принимать  решения в целях выполнения  соответствующих задач;

2) защита  служащих в выполнении их функций  в соответствии с тем или  иным положением (несменяемость  судей, например). Как правило,  служащим становятся на всю  жизнь, и государственная служба "становится основной профессией, а не второстепенным занятием, дополняющим другую работу;

3) иерархия  в выполнении функций, что подразумевает  четкую административную структуру,  разграничивающую управленческие  посты и подчиненные подразделения  с возможностью обращения высших  руководящих инстанций к низшим; обычно в такой структуре соблюдается  единоначалие, а не коллегиальное  руководство и налицо тенденция  к максимальной централизации  власти;