Управление как целенаправленный процесс

Предложенная классификация позволяет внести определенность в некоторые положения теории функций и может служить методологической основой при решении практических задач совершенствования управления экономическими объектами. С учетом такого подхода должны рассматриваться, например, пути совершенствования структуры управления, методологические основы создания автоматизированных систем управления предприятиями и др.

Глава 2. Правовые особенности процесса управления

2.1 Понятие процесса управления

Управленческая деятельность осуществляется в определенной последовательности. Эта последовательность, процедура совершения управленческих действий и составляет управленческий процесс, а не процесс управления. Проведем исследования таких базовых понятий, как "процесс управления" и "управленческий процесс". Причем сразу оговоримся, что показывать объем понятий "управление" через виды управленческих систем (социальное, биологическое, кибернетическое и др.), мы не собираемся, так как это не входит в предмет нашего исследования. В работе проводится анализ только одного вида управления - государственного, поскольку это необходимо для определения содержания понятия " управленческий процесс".⁸

В научной литературе нередко происходит смешивание понятий "процесс государственного управления" (далее по тексту "процесс управления") и "управленческий процесс", нередко они просто отождествляются, что, по нашему мнению, является необоснованным.⁹

Понятие "процесс управления" достаточно полно исследовано многими учеными права и управления. Так, например, Б.М. Лазарев отмечал: "...следует различать близкие по звучанию понятия "процесс управления" и "управленческий процесс". Процесс управления - это динамика управления в материальных и процессуальных его аспектах. Управленческий же процесс - только процедурная сторона управленческой деятельности".

Такого же мнения А.В. Пикулькин. В своей работе, посвященной системе государственного управления, он делает вывод о том, что содержанием процесса управления является государственное управление в целом.¹⁰ Иными словами, "процесс управления" охватывает деятельность всех управляющих систем государственных (законодательных, исполнительных, судебных, прокуратуры) и иных (местного самоуправления) органов.

Говоря же об "управленческом процессе", следует, определит его как деятельность лишь одной из систем органов государственного управления и иных институтов, наделенных соответствующими полномочиями.

Следовательно, как нам представляется, определение "процесс управления" выступает более широким понятием, нежели "управленческий процесс", так как последний является частью или разновидностью процесса управления.

Необходимо отметить и то, что административно-юрисдикционная деятельность тесно связана с государственным управлением. Если представить эту связь в наиболее общем, принципиальном выражении, то административно-юрисдикционную деятельность можно определить как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм как материального, так и процессуального права (прежде всего административного), то есть разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

Таким образом, административно-юрисдикционный процесс - понятие более узкое, чем государственное управление.

Проанализировав административно-юрисдикционный процесс сточки зрения управления, мы соотносим его как компонент административного процесса, который, в свою очередь, является составной частью государственного управления.

Исследуя широкое понятие административного процесса, можно сделать вывод о том, что сторонники данной концепции,¹¹ а таких большинство, считают административный процесс видом управленческого.¹² Например, Д.Н. Бахрах пишет об административном процессе: "...он должен быть частью управленческого процесса. Такого же мнения придерживается и А.П.Коренев.¹³

Как нам видится, административный процесс необходимо рассматривать в двух аспектах, в "управленческом" и "юридическом". Например, если анализировать в "управленческом" аспекте, то следует подметить, что термин "administer" обозначает определенную деятельность или вид управления.¹⁴Значит, административный процесс, нужно соотнести с управленческим как "особенное" и "общее". Если же разобрать административный процесс в "юридическом" аспекте, то следовало бы сказать, что, исходя из отраслевого критерия, данный процесс (наряду с уголовным, гражданским и др.) является видом юридического процесса.

Вышеизложенное позволяет определить административный процесс как часть (вид) управленческого и юридического процесса.

Основу для формирования понятия административного процесса составляет административно-процессуальная деятельность, которая может выступать в качестве "юрисдикционного" и "процедурного" содержания.¹⁵

В первом случае рассматривается совершение юрисдикционных действий в их традиционном понимании, то есть осуществление производства по делам об административных правонарушениях, дисциплинарного производства и производства по жалобам.

Во втором случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией, так как предметом процедурного производства являются индивидуальные административные дела бесспорного характера.¹⁶

Подобный подход имеет наибольшую концептуальную значимость и позволяет не только разграничить такие разноплановые виды процессуальной деятельности, как "юрисдикционная" и "процедурная", но и увидеть содержательную сторону указанных двух видов административно-процессуальной деятельности в структуре административного процесса. Именно поэтому, в целях избежания путаницы в терминологическом аппарате, в связи с наличием разнообразных концепций административного процесса, целесообразно обозначить административно-процессуальную деятельность "юрисдикционного" содержания термином "юрисдикционная деятельность" или "административно-юрисдикционный процесс", так как оба эти понятия имеют равнозначные значения. Например, как было отмечено ранее, слово "процесс" обозначает ход, продвижение, деятельность, развитие какого-либо явления.

Следовательно, административно-юрисдикционная "деятельность" или административно-юрисдикционный "процесс" - понятия равноценные.

Не следует забывать, что административно-юрисдикционный процесс (или административно-юрисдикционная деятельность) является также частью административного процесса.¹⁷

Кроме того, считаем, что эти анализируемые выше определения существуют в пределах административной юрисдикции, так как она в свое содержание включает не только совершение определенных действий по разрешению деликтного спора между субъектами административно-юрисдикционной деятельности, но и полагает разрешения согласительно-позитивного производства в рамках своей институции.

Помимо этого, отсутствие термина "административная юрисдикция" вообще исключало бы существование административно-юрисдикционной "деятельности" (или процесса).

Следовало бы отметить, что в научной литературе имеются определенные различия в подходе и к сущности понятия "административная юрисдикция". Многие специалисты рассматривают административную юрисдикцию как государственно-властную деятельность.¹⁸

Ранее нами было отмечено, что анализируемая юрисдикция рассматривается учеными как самостоятельный вид правоохранительной деятельности органов государственного управления, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Однако существуют и другие, более усложненные, определения. Например, В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов и А.А. Михайлов считают, что административная юрисдикция - это подведомственность и компетенция по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельности по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях, осуществляемая государственными органами и органами местного самоуправления, включая в себя юрисдикционное производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам и согласительное производство.¹⁹

2.2 Особенности организации как функции управления

Функционирование современных организаций сталкивается с множеством проблем, часть из которых типовые и могут быть сравнительно просто решены специалистами с помощью обычных технологий разработки и реализации решений. Для разрешения нетиповых проблем требуются специальные технологии разработки решений и, наконец, решение части проблем может быть не по силам как руководителям, так и специалистам. Набор таких проблем характеризует организацию как одну из самых сложных объектов для изучения и познания. Особый интерес представляет система управления организации, ее изучение и совершенствование -- постоянная задача руководителя. Реформирование экономики и глобальная информатизация общества усиливают внимание специалистов к системе управления организации в целях ее совершенствования, система управления представляет совокупность всех элементов, подсистем и коммуникации между ними, обеспечивающих процесс целенаправленного управления. ²⁰

Организация как функция управления представляет собой систему, предполагающую воздействие на сознание и поведение индивидов и социальных групп со стороны субъектов управления с целью поддержания и улучшения деятельности хозяйственных систем. Содержанием воздействия обычно является совокупность приемов, способов, направленных на создание и совершенствование взаимосвязей между элементами хозяйственной системы как по вертикали, так и по горизонтали. Основные требования к организации как функции управления состоят в обеспечении всех принимаемых решений организационными мерами по их выполнению; в повышении персональной ответственности и исполнительской дисциплины; совершенствовании организации трудовой деятельности; целесообразном разграничении обязанностей сотрудников и др. Организация как функция управления предполагает сочетание методов убеждения и принуждения в процессе воздействия на отдельных сотрудников, социальные группы, хозяйственные системы и организации. Важно своевременно информировать сотрудников об изменении их должностных обязанностей, нормах поведения и санкциях за нарушение общих норм. Социальные нормы бывают различных видов, они специфичны по отношению к конкретной сфере деятельности. Обычно к оргметодам относят оргпланирование, приказы, распоряжения, инструкции, регламенты, инструктирование, ориентацию и реорганизацию.²¹

Структура управления включает: функциональную и организационную структуру, схему организационных отношений, конкретные схемы взаимодействий высших органов управления и профессионализм персонала, Техника управления включает: компьютерную и организационную технику, офисную мебель, сети связи, систему документооборота. В свою очередь методология и процесс управления формируют управленческую деятельность, а структура и техник управления -- механизм управления. Состояние элементов системы управления организации непосредственно отражается на эффективности ее функционирования в целом в целом. Основная задача системы управления -- формирование профессиональной управленческой деятельности, которая может рассматриваться как процесс и как явление.²² Как процесс профессиональной управленческой деятельности -- это совокупность действий (выполнение функций, использование методов и др.), ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого. Как явление профессиональной управленческой деятельности - это объединение элементов (цели, программы, средства и др.) для реализации миссии организации на основании определенных правил и процедур. Узаконенные или общепринятые правила и процедуры перерастают в стандарты. Часто полагают, что нет нужды в стандартах для профессиональной управленческой деятельности, так как это существенно снижает гибкость (быструю перестройку) элементов системы управления. В теории управления профессиональная управленческая деятельность рассматривается как сочетание науки и искусства управления, где наука -- это прагматизм, а искусство -- творчество, В результате преобладания в практической управленческой деятельности (менеджменте) искусства управления в ряде публикаций ее называют особым или специфическим видом труда. В теории управления трудно найти грань, отделяющую науку от искусства.

Рассмотрим два элемента системы управления: функции и их организационное оформление в виде структур. Функции и структура управления находятся в диалектическом единстве. При создании новой организации функции выступают основой для формирования структуры (подразделений, должностей, закрепления за ними прав, полномочий и ответственности). При совершенствовании или диверсификации производства и управления основой служит структура, которая определяет диапазон возможного изменения набора функций. При этом структура принципиально не меняется, т. е. сохраняются ключевые подразделения и должности

Новые организации Собственники (учредители) новых организаций (в основном это общества с ограниченной ответственностью или товарищества) после завершения организационного марафона по их регистрации сталкиваются с новой проблемой: как создать эффективное управление? С чего начать? ²³