Виды делегирования полномочий в системе таможенных органов

Глава 2. СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ.

Развитие системы таможенных органов России тесно свя­зано с решением управленческих проблем, ибо управление всегда начинается с установления четких взаимосвязей между отдельными звеньями той или другой организации, распределе­ния между ними прав и ответственности. Организационное оформление этих вопросов предполагает разработку оптималь­ной организационной структуры управления таможенными ор­ганами.

Под организационной структурой управления чаще всего понимают упорядоченную совокупность элементов иерар­хической системы управления и их взаимоотношений друг с другом, обеспечивающих развитие этих элементов как единого целого.

При анализе организационных структур управления в них, как правило, выделяются следующие элементы: звенья управле­ния, уровни управления и взаимоотношения.

К звеньям управления в системе таможенных органов относятся: ФТС России, управления и самостоятельные отделы ФТС России, РТУ, отделы РТУ, таможни, отделы таможен, та­моженные посты и отдельные специалисты, выполняющие соот­ветствующие профессиональные или управленческие функции. Эти звенья управления находятся на соответствующих уровнях иерархии управления.

Под уровнем управления понимается совокупность зве­ньев управления, занимающих определенную ступень в системе управления организацией.

Структура управления в единой системе таможенных орга­нов состоит из четырех уровней: ФТС России, РТУ, таможни, таможенные посты.

При этом чаще всего могут рассматриваться следующие каналы управленческих взаимоотношений:

1) ФТС России — РТУ;

2) РТУ — таможня;

3) начальник таможни — отделы та­можни;

4) отдел таможни — отдел таможни;

5) таможня — та­моженный пост;

6) таможенный пост — таможенный пост;

7) таможня — таможня;

8) ФТС России — таможня.

В центре таких взаимоотношений — таможня с ее началь­ником, отделами и таможенными постами. Это не случайно, ибо здесь решаются основные вопросы таможенной деятель­ности.[11]

В рамках структуры управления протекает управленчес­кий процесс, между участниками которого распределены зада­чи и функции управления, а следовательно — права и ответст­венность за их выполнение. С этих позиций организационную структуру управления можно рассматривать как форму делегирования полномочий, в которой происходит процесс управления, направленный на достижение поставленных целей.

Между звеньями и уровнями управления в таможенных органах складываются следующие виды взаимоотношений:

1.                  Вертикальные управленческие отношения (ФТС — РТУ; РТУ — таможня; начальник таможни — отделы таможни; та­можня — таможенный пост; ФТС — таможня);

2.                  Горизонтальные управленческие отношения (РТУ — РТУ; отдел таможни — отдел таможни; таможенный пост — таможенный пост; таможня — таможня);

3.                  Диагональные управленческие отношения (пост — взаи­модействующая таможня отправления или назначения; тамож­ня — взаимодействующее РТУ другого региона; отдел ФТС — взаимодействующее Управление ФТС РФ).

Рассмотрим эти взаимоотношения несколько подробнее.

Вертикальные отношения предполагают прежде всего взаимоотношения между руководителями и его подчиненными, когда часто вырисовывается так называемая линейная суборди­нация: все нижестоящие по уровням управления звенья нахо­дятся в подчинении у руководителя, находящегося на более вы­соком уровне управления. Это так называемые линейные отно­шения.

Вертикальные отношения в системе таможенных органов существуют не только между линейными звеньями организа­ционной структуры, но и между функциональными звеньями, связанными отношениями субординации. Такие взаимоотноше­ния проявляются тогда, когда, например, управленческие зве­нья, предназначенные для выполнения определенной функции управления, реализация которой является их профессиональной (служебной) деятельностью (финансовой, правоохранительной, кадровой и др.), находятся в функциональном (по роду профес­сиональной деятельности) подчинении у аналогичного вышесто­ящего управленческого звена. Например, начальник отдела кадров таможни находится в линейном подчинении (вертикальные линейные взаимоотноше­ния) у заместителя начальника таможни по работе с личным составом, у начальника таможни и у других вышестоящих ли­нейных руководителей.

Управленческое воздействие со стороны этих линейных ру­ководителей на начальника отдела кадров таможни является выражением линейной субординации, их решения для него носят обязательный характер.

В функциональном же подчинении (вертикальные функцио­нальные взаимоотношения) начальник отдела кадров таможни находится у начальника отдела кадров РТУ, а также у началь­ника Управления кадров и учебных заведений ФТС России. Здесь уже управленческое воздействие больше носит рекомен­дательный характер. Одновременно с этим тот же начальник отдела кадров таможни является линейным руководителем по отношению к сотрудникам своего отдела.

Таким образом, приведенный пример показывает сложную иерархию вертикальных взаимоотношений. Помимо этого они включают в себя и так называемые отношения управленческого аппарата, работающего в виде института советников и помощ­ников под началом линейного или функционального руководи­теля. Должностные обязанности советников (помощников) при этом состоят в разработке рекомендаций и советов.

Но вместе с тем им предоставляются порой определенные права и полномочия. Например, советнику (консультанту) ли­нейного руководителя может быть разрешено вступать в отно­шения с начальниками отделов того же подразделения от имени и по поручению линейного руководителя, выражая волю и желания последнего. В этом случае помощник осуществляет полномочия, которыми обладает линейный руководитель. Не располагая лично этими полномочиями, помощник не принима­ет решения, но его обязанность состоит в предоставлении реко­мендаций своему непосредственному руководителю по тем или иным оперативно-служебным вопросам. Поэтому к его мнению начальники отделов могут отнестись как к возможному мнению начальника управления.[12]

Это хороший метод обучения и подготовки из помощников будущих руководителей, способ экономии рабочего времени высшего звена руководителей, освобождение их от рутинной, чисто административной работы.

Горизонтальные отношения могут быть двух категорий:

Во-первых, коллегиальные — отношения между сотрудниками одного отдела, находящимися в подчинении у одного начальника.

Во-вторых, параллельные — отношения между сотрудниками разных отделов, занимающими одинаковое положение в организации, у которых возникает необходимость обмена информацией, идеями и мнениями (например, такие каналы горизонтальных параллельных взаимоотношений, как отдел таможни — отдел таможни, таможенный пост — таможенный пост, таможня — таможня).

Диагональные отношения — это отношения, возникающие между звеньями управления, находящимися на различных уровнях системы управления, не состоящими в отношениях прямого подчинения, но взаимодействующими между собой во исполнение решений вышестоящих уровней. Примерами таких отношений являются взаимное информирование при доставке товаров, направление запросов, обязательных для исполнения, по вопросам осуществления правоохранительных функций и т.п.

Если в организации (службе, системе органов и т.п.) наблюдаются только линейные взаимоотношения, то организационная структура управления в ней называется линейной. Если же на линейные взаимоотношения накладываются функциональные, то организационная структура управления в такой организации называется линейно-функциональной или просто функциональной. В последнем случае подразумевается, что линейные взаимоотношения и линейные структуры управления всегда при этом присутствуют естественным образом.

Аналогично при создании в рамках линейной структуры управления института помощников и советников, которые готовят соответствующие рекомендации руководителю, организационная структура управления получает название линейно-штабной.

Линейная и функциональная организационные структуры управления наиболее характерны для вертикальных управленческих взаимоотношений.

Опора в управленческой деятельности на развитие горизонтальных взаимоотношений чаще всего приводит к так называемым программно-целевым (матричным) организационным структурам управления. В данных структурах вся совокупность работ по реализации заданной конечной цели рассматривается не с позиции иерархии подчинения, а с точки зрения достижения той цели, которая предусмотрена программой.

В качестве примера стихийного программно-целевого образования можно назвать оперативную группу, создаваемую в таможенном органе для выявления контрабанды или предупреждения других нарушений таможенной границы.

Сочетание рассмотренных структур управления порождает так называемую смешанную организационную структуру управления, характерную для единой системы таможенных органов Российской Федерации. Рассмотрим характеристики этих структур несколько подробнее.

В числе преимуществ линейной организации многие авторы чаще всего выделяют:

1.                  Ярко выраженную систему вертикальных связей.

2.                  Ответственность, установленные обязательства.

3.                  Четкое распределение обязанностей и полномочий.

4.                  Оперативный процесс принятия решений.

5.                  Простоту в понимании и использовании указаний.

6.                  Возможность поддерживать необходимую дисциплину.

Этот тип управленческой структуры ведет к формированию стабильной и прочной организации.

К недостаткам линейного построения организационной структуры управления относятся: негибкость, жесткость; неприспособленность к дальнейшему росту организации; тенденциозность и волокита при рассмотрении вопросов, в решении которых задействованы несколько подразделений (по горизонтали); повышенная зависимость результатов работы от личных и деловых качеств руководителя.

Преимущества линейно-штабной организационной структуры управления в том, что при ее использовании достигаются: более глубокая подготовка решений и планов; освобождение линейных руководителей от более глубокого анализа проблем; возможность привлечения консультантов и экспертов.

Недостатками линейно-штабной структуры управления являются: недостаточно четкая ответственность штаба; появление тенденций к чрезмерной централизации.[13]

Создание линейно-штабных структур есть первый шаг к функциональной специализации в управлении. Функциональная организационная структура управления требует создания подразделений для выполнения определенных функций на всех уровнях управления.

Функциональная специализация аппарата управления, а именно ей в последнее время начинают уделять все большее внимание в таможенных органах, повышает эффективность его деятельности. Вместо универсальных руководителей, которые должны разбираться в особенностях всех функций управления, появляется штат специалистов, имеющих высокую компетент­ность в своей области и отвечающих за определенное направ­ление деятельности. Так появляются функциональные службы, к которым в таможенных органах можно отнести кадровую службу (управление кадров и учебных заведений ФТС РФ, от­делы кадров и отделы подготовки кадров таможенных органов), финансовые службы, службы по борьбе с таможенными право­нарушениями, службы материально-технического снабжения и др. В этих условиях приобретает важное значение функция управления деятельностью руководителей служб, т. е. организа­ция межфункциональной координации управленческой деятель­ности.

К преимуществам функциональной организационной структуры управления можно отнести то, что она освобожда­ет линейных руководителей от решения некоторых специаль­ных вопросов; создает основу для использования в работе кон­сультаций опытных специалистов; уменьшает потребность в специалистах широкого профиля.

К общим недостаткам такой структуры управления относятся: усложнение взаимосвязей; ухудшение координации; проявление тенденции к чрезмерной централизации и двойному подчинению сотрудников.

Программно-целевая организационная структура управ­ления позволяет руководителю, ответственному за достижение поставленной цели, подчинить всех исполнителей, независимо от того, в каком подразделении они выполняют основную рабо­ту. По окончании работы все исполнители возвращаются в со­став своих подразделений.

Создание программно-целевой структуры в таможенных ор­ганах считается целесообразным в случаях, когда в сжатые сроки необходимо создать оперативные группы для освоения новых технологий служебной деятельности, внедрения различных усо­вершенствований быстрого реагирования на изменения внеш­них и внутренних условий.

Преимущества программно-целевой структуры управле­ния: лучшая ориентация на цели конкретной служебной дея­тельности; более эффективное текущее управление; более гибкое использование специальных знаний и компетентности отдель­ных исполнителей; развитие у работников навыков принятия решения, профессиональной и управленческой деятельности (в виду относительной автономности оперативных групп); улучше­ние контроля за выполнением отдельных задач служебной дея­тельности; возможность применения эффективных методов пла­нирования и управления.