Субъекты и объекты парламентского финансового контроля

Также за ней закреплено право (ст. 203) не принимать  решения по основным характеристикам  федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии. В этом случае проект федерального закона считается  повторно отложенным в первом чтении. Но в Бюджетном кодексе оговаривается, что повторное отклонение проекта  закона о федеральном бюджете  возможно лишь в случае, если Государственная  Дума ставит вопрос о доверии Правительству  Российской Федерации (ст. 203). В этой ситуации решающее значение будет иметь  соотношение парламентского большинства  с Правительством Российской Федерации  или же, по-другому говоря, насколько  состав Правительства сформирован  из сторонников парламентского большинства.

Одной из актуальных тем на сегодняшний день является понимание места и роли конкретных органов государства  в системе финансового контроля. По глубокому убеждению, здесь приоритет  должен быть за представительной властью  и органами, которые ими для  этого специально создаются. Никто, кроме законодательных (представительных) органов, не может претендовать на право  осуществления контроля от имени  всего общества за тем, насколько  эффективно и целесообразно управляют  вверенными государством финансовыми  и другими ресурсами те или  иные органы и организации. К тому же только парламент Российской Федерации  в соответствии с Конституцией и  федеральными законами рассматривает  и утверждает федеральный бюджет и для осуществления контроля за его исполнением образует Счетную палату Российской Федерации.

Как уже  отмечалось, существует множество государственных  органов, которые в той или  иной степени призваны и осуществляют функции финансового контроля. Проблема заключается в том, чтобы обеспечить четкий механизм функционирования всей системы финансового контроля исходя из принципа единства управления государственными финансами. На данный момент остро встают вопросы координации и взаимодействия всех контролирующих органов в сфере  использования бюджетных средств. Поэтому особую актуальность сейчас приобретают в осуществлении  парламентского финансового контроля выстраивание на правовой основе и  развитие вертикали финансово-контрольных  органов в системе представительной власти.

Повышение действенности парламентского финансового  контроля непосредственно связано  с дальнейшим совершенствованием и  развитием специальных органов, образуемых законодательной властью  для осуществления такого контроля, - контрольно-счетных органов. Этому  во многом должны способствовать положения  Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой еще в декабре 2002 г. IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных  органов России. В ней, в частности, говорится, что необходимо заложить основу для объединения усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Создание такой системы  позволит в соответствии с принципами бюджетного федерализма охватить финансовым контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и  материальными ресурсами.

Организация эффективного управления государственными финансами и осуществление действенного контроля за их использованием во многом зависят от наличия в государстве единой концепции государственного финансового контроля. Однако данная концепция, начиная еще с 2000 г., находится на различных стадиях разработки и согласования.

Отсутствие  такого важного документа ставит препятствия для разработки и  принятия основополагающего для  финансового контроля нормативного правового акта - федерального закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации. Его принятие создало бы соответствующую нормативную  базу для функционирования эффективной  системы государственного финансового  контроля и в целом для единой общероссийской политики в этой сфере.

Анализ  парламентского финансового контроля показывает, что действенность такого контроля напрямую зависит от достижения поставленных целей. Так, на данном этапе  развития российского государства, как нам кажется, основной целью  парламентского финансового контроля является не только достижение целевого и эффективного использования бюджетных  средств, обеспечение их сохранности, но и в целом создание эффективной  системы бюджетного финансирования.

Особое  значение в современных условиях развития внешнего (парламентского) финансового  контроля приобретают вопросы аудита эффективности. Он в последние годы становится одним из основных видов  контроля за исполнением государственного бюджета. Как подчеркивается в ст.4 Лимской декларации руководящих  принципов, аудит эффективности "направлен  на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные  средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты  управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную  и административную системы".

Аудит эффективности  активно внедряется в деятельности Счетной палаты Российской Федерации  и контрольно-счетных органов  регионов. В соответствии с Методикой  проведения аудита эффективности использования  государственных средств, принятой коллегией Счетной палаты Российской Федерации 23 апреля 2004 г., он определяется как проверка деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях выявления эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.

Другой  немаловажный фактор действенности  контроля - это то, что слабый парламентский  финансовый контроль является одним  из источников коррумпированности прежде всего исполнительной власти. Коррупция  в современной России стала одним  из самых серьезных политических, социально-экономических и правовых проблем.

Отсутствие  правового механизма предупреждения злоупотребления властью или  служебными полномочиями из корыстной  или иной личной заинтересованности, в том числе сопряженного со взяточничеством  и хищениями бюджетных средств  со стороны лиц, занимающих государственные  должности и должности государственной  службы, наносит значительный ущерб  развитию демократических начал  в деятельности российского государства.

В Государственной  Думе на сегодняшний день находится  ряд законопроектов, направленных на защиту прав и свобод человека и  гражданина, общественных и государственных  интересов, в том числе и в  финансовой сфере, путем создания условий  для неподкупности лиц, занимающих государственные и муниципальные  должности, а также иных приравненных к ним лиц. В частности, проект Федерального закона "О противодействии  коррупции", который еще в ноябре 2002 г. был принят Государственной  Думой в первом чтении, предусматривает  достаточно четкую правовую регламентацию  деятельности системы органов государственной  власти, участия парламентариев и  общественности в контроле за ней. В  данном документе также прописаны  процедуры принятия решений, обеспечивающих защиту прав и законных интересов  физических и юридических лиц, неотвратимости юридической ответственности за совершенное коррупционное правонарушение, а также вводятся ограничения для должностных лиц органов государственной власти занимать должности в органах управления хозяйствующих субъектов, в том числе и на безвозмездной основе. К сожалению, принятие этих законов, которых ждет вся общественность страны, парламентарии неоправданно затянули.

2. Правовые основы финансового  контроля

Необходимым условием эффективности правового  регулирования финансовых отношений  выступает финансовый контроль, являющийся составной частью единого механизма  государственного контроля. Наличие  финансового контроля обусловлено  тем фактом, что финансам присущи  не только распределительная, но и контрольная  функции. Осуществляют финансовый контроль в порядке, установленном законом, органы государственной власти, местного самоуправления, в том числе специальные  контрольные органы при участии  общественных организаций и граждан.

Несмотря  на то, что государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную (публичную) часть  совокупного продукта, он в определенной форме (путем проверки составления  налоговых деклараций, при оказании юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям финансовой помощи, в процессе выполнения ими государственных  заказов и т.п.) касается и деятельности граждан и организаций.

В основе финансового контроля лежат определенные принципы, которые отражают его сущность. Среди них следует выделить:

1) осуществление  финансового контроля компетентными  органами. Данный принцип состоит  в том, что осуществлять финансовый  контроль могут только специально  уполномоченные государственные  органы, органы местного самоуправления  и иные организации. Однако  следует отметить, что инициатором  проведения финансового контроля  могут быть любые заинтересованные  лица, а привлекаться к осуществлению  контрольных мероприятий могут  граждане и организации, способные  оказать действенную помощь.

2) результативность  финансового контроля - проявляется  в своевременности проведения  контрольных мероприятий, выявлении  реальных результатов финансово-хозяйственной  деятельности, нарушений финансовой дисциплины, в своевременности доведения полученных результатов до лиц, правомочных принимать соответствующие решения о принятии мер по устранению причин финансовых правонарушений и привлечении виновных к юридической ответственности. Конечным результатом финансового контроля должно стать совершенствование финансово-хозяйственной деятельности.

3) гласность  финансового контроля - состоит в  обнародовании результатов финансового  контроля, в их публичном обсуждении, привлечении к ним внимания  государственных органов, общественных  организаций и граждан. Есть  необходимость также в обнародовании  тех мер, которые были приняты  по выявленным в процессе финансового  контроля нарушениям и недостаткам.

Сущность  финансового контроля также находит  свое отражение в его задачах. Одной из них является обеспечение  финансовой дисциплины в сфере публичных  финансов, предполагающее проверку своевременности  и полноты исполнения обязательств перед бюджетами всех уровней, операций по использованию централизованных и децентрализованных государственных  и муниципальных денежных фондов. При этом финансовый контроль призван  обеспечить соблюдение действующего законодательства в области исполнения бюджетов различных  уровней, налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической  деятельности и др. Эффективность  контроля неразрывно связана с ответственностью за нарушения финансовой дисциплины, предусматривающей административные и финансово-правовые меры воздействия.

Финансовый  контроль - это не только средство обеспечения  законности и правопорядка при осуществлении  финансовой деятельности государства  и муниципальных образований. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии  контроля на более рациональное использование  финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев публичного сектора  финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности. Таким образом, мы можем говорить о второй не менее важной задаче финансового контроля - повышении эффективности публичных финансов.

Финансовый  контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т.е. присущего финансам свойства служить  средством контроля за производством, обменом, распределением и потреблением совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными  словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового  контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и  наличием финансовых ресурсов¹. При этом необходимым условием эффективности финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определения ее границ, методов и форм осуществления, установления правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей, т.е. всех тех элементов, которые составляют механизм финансового контроля.

Одним из наиболее существенных недостатков  современного механизма финансового  контроля является слабый уровень регулирования  контрольной деятельности. Развитие рыночных отношений в России, появление  новых организационно-правовых форм юридических лиц и видов хозяйственной  деятельности потребовало коренного  реформирования финансового контроля. В то же время деятельность некоторых  контрольных органов до сих пор  регламентируется нормами, установленными в советский период. Ряд вновь  созданных институтов финансового  контроля длительное время функционировал или до настоящего времени функционирует  без соответствующей нормативной  базы. Только в 2001 году, например, был  принят Федеральный закон "Об аудиторской  деятельности". Встречаются и  такие случаи, когда деятельность отдельных институтов финансового  контроля нашла свое урегулирование в правовых актах, а сами органы остаются долгое время существующими только на бумаге. Очевидно, что неразвитость юридической базы финансового контроля не может способствовать эффективному управлению финансовой системой страны.

В юридической  литературе наиболее распространенным является следующее определение  финансового контроля: финансовый контроль - это осуществляемая с использованием специфических организационно-правовых форм и методов деятельность органов  государственной власти и местного самоуправления, а в ряде случаев  и иных организаций, наделенных законом  соответствующими полномочиями в целях  обеспечения законности, обоснованности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической  эффективности финансово-хозяйственной  деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений  в бюджеты всех уровней и сохранности  государственного и муниципального имущества.