Субъекты и объекты парламентского финансового контроля

В зависимости  от уровня проведения финансовый контроль может быть государственным, муниципальным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).

Следует также отметить, что в зависимости  от уровня государственной власти, органы которого осуществляют контрольную  деятельность, государственный финансовый контроль может быть федеральным  и региональным.

3. Субъекты и объекты  парламентского финансового контроля

В ходе реализации задач парламентского финансового  контроля складываются определенные, урегулированные нормами права  общественные отношения. Как и любые другие правовые отношения, они возникают между конкретными субъектами по поводу определенного объекта и имеют содержание, которое раскрывается непосредственно через соответствующие права и обязанности их участников.

В настоящее  время в теории права под субъектами права понимаются лицо или организация, за которыми государство признает способность  быть носителями субъективных прав и  юридических обязанностей. Субъектом  права может быть только лицо, обладающее правосубъектностью, то есть потенциально способное выступать в качестве участника правоотношений. Поэтому  не случайно, по мнению известного исследователя  в области теории государства  и права М.Н. Марченко, "в современной  юридической литературе понятие "субъект  права" чаще используется в качестве синонима термина "субъект, или участник, правоотношений".

Государственный финансовый контроль многообразен, осуществляется значительным количеством субъектов  финансовых правоотношений. Его специфика  заключается в том, что, во-первых, он возникает в ходе деятельности государства в финансовой сфере, во-вторых, одним из субъектов этих контрольных правоотношений в обязательном порядке выступает государственный  орган или уполномоченное на то лицо и, в-третьих, он всегда касается финансовых ресурсов государства.

Финансовый  контроль представительных органов  может осуществляться как коллективными, так и индивидуальными субъектами. В процессе его реализации субъектами парламентского финансового контроля выступают реальные участники правоотношений, которые складываются в процессе осуществления законодательными органами непосредственно и через создаваемые  ими органы функции по контролю за поступлением, движением и расходованием  государственных финансовых и материальных ресурсов, средств государственных  внебюджетных фондов, за целевым и  эффективным их расходованием, а  также за использованием налоговых  и иных льгот и преимуществ, предоставляемых  государством по платежам в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. Поэтому в данной работе при исследовании правовой природы субъектов парламентского финансового контроля автором они рассматриваются именно как участники правоотношений, возникающих в ходе реализации законодательными органами своих контрольных функций в финансовой сфере.

Коллективных  участников рассматриваемых правоотношений в зависимости от выполняемых  ими функций можно подразделить на следующие виды:

- государственные органы представительной власти, наделенные властными полномочиями для осуществления финансового контроля над другими государственными органами и всеми хозяйствующими субъектами, пользующимися государственными финансами;

- государственные органы, имеющие исполнительно-распорядительные функции и, с одной стороны, являющиеся объектом финансового контроля со стороны представительной власти, а с другой - осуществляющие внутренний (ведомственный) финансовый контроль;

- органы местного самоуправления, прежде всего, в силу того, что они являются участниками бюджетного процесса и большая часть муниципальных образований страны получает межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации;

- имущественно-хозяйственные органы и организации различной организационно-правовой формы, пользующиеся финансовыми ресурсами государства и государственной собственностью в том случае, если они имеют статус юридического лица.

К первой группе участников правоотношений в  сфере финансового контроля относятся  Совет Федерации и Государственная  Дума Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты и комиссии палат  Федерального Собрания, Счетная палата Российской Федерации, законодательные  органы субъектов Российской Федерации, их комитеты и комиссии, контрольно-счетные органы регионов, создаваемые законодательными органами субъектов Федерации. Эти органы занимают приоритетное положение в системе органов государственного финансового контроля. Их особый статус имеет конституционное закрепление: только законодательные органы обладают правом утверждать бюджеты (федеральный, бюджеты субъектов Федерации) и отчеты об их исполнении.

В свою очередь, внутри данной группы субъектов  их можно подразделить: по уровню своей  деятельности - на федеральные органы (Совет Федерации, Государственная  Дума, комитеты и комиссии палат  Федерального Собрания, Счетная палата РФ) и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательные  органы субъектов, их комитеты и комиссии, контрольно-счетные органы); исходя из решаемых задач, поставленных перед  ними, - на органы, выполняющие общие  функции контроля (палаты Федерального Собрания, законодательные органы субъектов  Федерации, их комитеты и комиссии), и на специальные органы финансового  контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов регионов (Счетная  палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов).

Ко второй группе субъектов относятся органы исполнительной власти. В силу своего правового положения они не только распоряжаются финансовыми ресурсами  государства, обеспечивают исполнение бюджетов, но и осуществляют выработку  единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и подзаконное  нормативно-правовое регулирование, основанное на законодательстве в финансовой сфере, включая и бюджетную.

В качестве участников бюджетных правоотношений исполнительные органы, являющиеся главными распорядителями и администраторами бюджетных средств, активно взаимодействуют  с органами парламентского финансового  контроля и им подконтрольны. Так, согласно ст.264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации главные распорядители  бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источника финансирования дефицита бюджета составляют бюджетную отчетность. Она включает в себя: отчет и баланс об исполнении бюджета; отчеты о финансовых результатах деятельности и о движении денежных средств; пояснительную записку.

Годовой отчет об исполнении бюджета до его  рассмотрения в законодательном  органе подлежит обязательной внешней  проверке, которая включает проверку бюджетной отчетности всех главных  администраторов бюджетных средств  и подготовку заключения на годовой  отчет об исполнении бюджета (ст.264.4). Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, а бюджета субъекта Федерации - органом  государственного финансового контроля региона, образованным законодательным  органом субъекта.

Главные администраторы средств федерального бюджета не позднее первого апреля, а бюджета субъекта Федерации - не позднее первого марта текущего финансового года представляют годовую  бюджетную отчетность соответственно в Счетную палату Российской Федерации  и контрольно-счетный орган субъекта Федерации для внешней проверки. Ее результаты оформляются заключениями по каждому главному администратору в срок до 1 июня и до 1 апреля текущего финансового года соответственно.

Правительство Российской Федерации не позднее 15 июня направляет в Счетную палату годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную  Думу одновременно с годовым отчетом. На уровне регионов их высшие исполнительные органы государственной власти представляют отчет об исполнении бюджета субъекта в контрольно-счетный орган не позднее 15 апреля текущего финансового  года.

Активное  внедрение в последнее время  новых финансовых и межбюджетных отношений требует повышения  контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям. Органы местного самоуправления, составляющие третью группу субъектов, как представительные, так и исполнительно-распорядительные, несут непосредственную ответственность за эффективное и целевое использование средств, выделяемых в виде: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов); субсидий и субвенций местным бюджетам и иных межбюджетных трансфертов.

В Бюджетном  кодексе Российской Федерации предусмотрена  специальная ст.136, которая определила основные условия предоставления указанных  трансфертов. В частности, она закрепила  и нормы, определяющие обязательное проведение не реже одного раза в два  года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта, если в бюджетах муниципальных образований доля трансфертов из бюджетов регионов (за исключением субвенций) и (или) налоговых  доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет  превышала 70 процентов объема собственных  доходов местных бюджетов. При  несоблюдении органами местного самоуправления, выступающими в качестве участников межбюджетных отношений, условий предоставления трансфертов из бюджета субъекта финансовые органы региона вправе принять  решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке  предоставления этого вида финансовой помощи соответствующим местным  бюджетом.

В четвертую  группу коллективных участников правоотношений, связанных с реализацией законодательными органами функций контроля за использованием государственных финансов, входит большое  количество хозяйствующих субъектов. К этой категории субъектов относятся  предприятия, организации, банки, страховые  компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, пользуются государственной собственностью либо управляют ею, а также имеют предоставленные законами льготы по налогам в соответствующие бюджеты.

В качестве субъектов парламентского финансового  контроля могут выступать и общественные объединения, негосударственные фонды  и другие некоммерческие организации  в случаях предоставления им государственных  финансов. В данной ситуации контрольные  полномочия органов государственного финансового контроля законодательных  органов распространяются на них  в той части, которая связана  с использованием ими в своей  деятельности бюджетных средств.

Индивидуальными участниками правоотношений, возникающих  в процессе осуществления парламентского финансового контроля, являются физические лица, которые могут быть субъектами права контроля или же права получения  государственных финансовых ресурсов. К числу первых относятся депутаты законодательных органов государственной  власти. В частности, в соответствии с действующим законодательством  они обладают индивидуальными формами  контроля. Так, согласно ст.14 Федерального закона от 8 мая 1994 г. (ред. от 27.10.2008)"О  статусе члена Совета Федерации  и статусе депутата Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации" члены Совета Федерации  и депутаты Государственной Думы вправе направить запрос к руководителям  федеральных органов исполнительной власти и органов государственной  власти субъектов Федерации и  органов местного самоуправления по всем вопросам, входящим в компетенцию  этих органов и должностных лиц. Также они могут пригласить их на заседания палат и обратиться к ним с вопросами в порядке  реализации своих контрольных полномочий.

Субъектами  права получения государственных  финансов являются индивидуальные предприниматели. В случае получения и использования  ими средств государственного бюджета  и государственного внебюджетного  фонда или же предоставления им льгот  по налогам на них распространяются контрольные полномочия законодательных  органов.

В целом  участников правоотношений, складывающихся при реализации контрольных функций  законодательных органов в финансовой сфере, условно можно подразделить на управомоченные и обязанные. К  управомоченным относятся законодательные  органы государственной власти, их органы, депутаты, а также созданные  парламентами специальные органы государственного финансового контроля - контрольно-счетные  органы. В число обязанных входят все остальные группы субъектов, которые нами приводились выше.

В этой ситуации каждому управомоченному  лицу соответствует наличие обязанного субъекта. Данный довод ни в коем случае нельзя понимать в том смысле, что одна сторона обладает только правами, а другая - обязанностями. Как  управомоченная, так и обязанная  стороны в контрольных правоотношениях  выступают в качестве носителей  субъективных прав и юридических  обязанностей в соответствии с их правомочиями.

Деятельность  участников контрольных правоотношений закреплена в различных нормативных  правовых актах. Их права и обязанности  определены компетенцией, и они, в  большинстве случаев, обладают статусом юридического лица. Согласно гражданскому законодательству юридическим лицом  признается организация, которая имеет  в собственности, хозяйственном  ведении или в оперативном  управлении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать  и осуществлять имущественные и  личные неимущественные права, нести  обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Они могут иметь гражданские  права и нести обязанности  только в соответствии с целями своей  деятельности, предусмотренными в их учредительных документах. Притом, как можно убедиться при анализе законодательства, в большинстве случаев право государственного органа - юридического лица одновременно является и его обязанностью.