Государственный бюджет - структура и назначение

    Правительство России исходит из того, что сохранение и укрепление единого государства возможно только на основе самостоятельности федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, участия всех территорий в финансировании расходов федерального правительства через применение единых подходов к формированию доходной части федерального бюджета.

    Однако  анализ бюджетной работы свидетельствует  о том, что принцип самостоятельности  не получает достаточного практического подтверждения. Это относится и к региональным бюджетам субъектов Федерации, и к местным бюджетам.

    Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

    Принцип адресности и целевого характера бюджетных  средств означает, что они выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

    Принцип разграничения доходов  и расходов между  уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

    Обобщая содержание принципов построения бюджетной  системы, получивших отражение в Бюджетном кодексе, можно сказать, что их реализация должна определяться необходимостью выполнения общегосударственных экономических и социальных программ, а также перераспределением финансовых ресурсов для выравнивания развития регионов.

    Федеральное законодательство предусматривает  обязательность финансового обеспечения  функций, выполняемых органами государственной власти и органами местного самоуправления через соответствующие бюджеты.

    Основные  причины бюджетного кризиса заключаются  в значительном снижении доли доходов бюджета из-за сокращения валового внутреннего продукта и сохранения неэффективной структуры расходов бюджета, их частого нецелевого использования, промедления с давно назревшими реформами сфер бюджетного финансирования.

    Оздоровление  государственного бюджета необходимо осуществлять по трем основным направлениям:

    • увеличение его доходной базы;

    • реструктуризация расходной части бюджета;

    • упорядочение бюджетных процедур.

    Несколько слов о тексте и структуре закона о федеральном бюджете 2001г. Проект закона о бюджете 2001г. ясно показывает основную проблему бюджетной реформы, связанной с принятием Бюджетного кодекса. Суть ее в том, что Кодекс не установил ясного описания объекта “бюджет”, не сформулированы и требования к содержанию закона о бюджете. В результате, текст закона состоит из сумм утверждаемых расходов и учтенных доходов (приводимых в тексте закона и приложениях к нему в соответствии со структурой названной бюджетной классификации), а также из набора недостаточно взаимоувязанных текстовых статей, содержащих самые разнообразные нормы, выходящие за пределы темы закона.

    Наиболее  существенным недостатком такой  хаотической организации является то, что значительная часть бюджетных  расходов и доходов оказывается выведенной за пределы законодательного регулирования и даже вообще за пределы бюджетного учета. Например, таковы неясные суммы (десятки миллиардов рублей) “передаваемые в собственность” и/или “в управление”. Такова и не контролируемая на регулярной основе кредиторская задолженность в пользу федерального бюджета (по выданным внутренним кредитам, что не учитывается в составе бюджетной классификации и создает условия для бюджетных потерь).

    Желательно  прояснение этих важных деталей в  Бюджетном кодексе.

      Впервые за более чем десятилетие,  в 2001 году, предлагается бездефицитный  бюджет: расходы равны доходам.  Бездефицитность, то есть экономическая  сбалансированность бюджета, - в  принципе важный позитивный сигнал  агентам рынка в стране и  за рубежом, повышающий доверие  к экономической и финансовой  политике государства, снижающий⁸ кредитные риски.

    По  проекту доходы и расходы федерального бюджета составят 1 трлн. 193,483 млрд. рублей. Налицо рост бюджета в реальном выражении (то есть даже с поправкой на инфляцию⁹) на 12%. Доля бюджета в ВВП растет¹⁰ с 14,24% до 15,40%, то есть вес бюджета в ВВП увеличивается на 8%. Этим бюджет-2001 укрепляет финансовую роль государства.

    В то же время бюджетный маневр выглядит довольно осторожным: доходы по проекту-2001 всего на 3% больше, чем ожидаемое  исполнение доходов в 2000г., скорректированное  на инфляцию. Это можно объяснить  двумя соображениями:

    - очень сильное изменение общей  структуры доходов (большее, чем  структуры расходов) вызывает у  Правительства желание “подстраховаться”  на случай возможных сбоев;

    - кроме того, при распоряжении  дополнительными доходами, не учтенными  в законе о бюджете, Правительство  обладает гораздо большей самостоятельностью, что также делает его заинтересованным  в как можно более скромной  предварительной оценке бюджетных  поступлений.

    Однако  столь осторожная оценка государственных  доходов и, следовательно, расходов, обязательно вызовет требование увеличить размер бюджета. В свою очередь увеличение налоговой нагрузки создаст риск снижения темпов роста  ВВП, что может поставить под  угрозу начавшееся оживление в народном хозяйстве.

2.2. Доходы бюджета  РФ.

    На  территории России взимаются налоги, сборы и пошлины, которые образуют налоговую систему РФ. Закон не предусматривает четких границ между названными видами платежей, так как всем им присущи черты обязательности и безэквивалентности, что позволило законодателю все перечисленные платежи трактовать как налоги. Ниже под термином “налоги” мы будем подразумевать не только собственно налоги, но и сборы, и платежи.

    В законодательстве реализован принцип  единства налоговой политики государства, проявляющийся в установлении закрытого  перечня налогов, действующих на всей территории Российской Федерации. В то же время выделены три уровня налоговой системы: федеральный, субъектов  Российской Федерации и местный. Важно отметить, что отнесение налогов к тому или иному уровню осуществляется в зависимости от компетенции органов законодательной (представительной) власти в применении налогового законодательства. На практике это означает, что независимо от распределения налогов по уровням бюджетной системы принимать решение по отдельным вопросам взимания налогов (определение конкретных размеров ставок, расширение перечня налоговых льгот и т.д.) соответствующие органы власти могут лишь в пределах своей компетенции. Например, предоставленные местным органам власти права распоряжаться частью федеральных налогов (НДС, налогом на прибыль, подоходным налогом с физических лиц и т.д.) не являются основанием для изменения по их усмотрению установленного порядка исчисления и уплаты этих налогов. Следовательно, уровни налоговой системы не совпадают с уровнями бюджетной системы: если доходы федерального бюджета в части налоговых поступлений формируются только за счет федеральных налогов, то в региональные бюджеты поступают как налоги субъектов РФ, так и федеральные налоги. Аналогичная картина наблюдается и при формировании доходов местных бюджетов. Кроме закрепленных за ними местных налогов они включают в себя соответствующую часть федеральных налогов и налогов субъектов РФ.

    Итак, федеральные налоги устанавливаются  законодательными актами Российской Федерации  и взимаются на всей ее территории. Ставки федеральных налогов устанавливаются Федеральным Собранием Российской Федерации. При этом ставки налогов на отдельные виды природных ресурсов, акцизов на отдельные виды минерального сырья и таможенных пошлин устанавливаются Правительством РФ. Льготы по федеральным налогам могут устанавливаться только федеральными законами о налогах. Однако органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут вводить дополнительные льготы в пределах сумм налогов, зачисляемых в их бюджеты. Обоснование права на налоговую льготу возлагается на налогоплательщика.

    Налоги  субъектов Российской Федерации (республик  в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов федерального значения) устанавливаются законодательными актами субъектов РФ и действуют на территории соответствующих субъектов РФ.

    Местные налоги устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления и действуют на территории соответствующих городов, районов в городах и сельской местности или иного административно-территориального образования.

    Так, в бюджетной классификации выделяются следующие основные виды налоговых  доходов:

1. налоги на прибыль, доход, прирост капитала;
2. налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;
3. налоги на совокупный доход;
4. налоги на имущество;
5. платежи за пользование природными ресурсами;
6. налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.

    Из  неналоговых же доходов основными  являются следующие виды:

1. доходы от имущества, находящегося  в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;
2. доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
3. доходы от реализации государственных запасов;
4. доходы от продажи земли и нематериальных активов;
5. поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;
6. административные платежи и сборы;
7. штрафные санкции, возмещение ущерба;
8. доходы от внешнеэкономической деятельности.

    Для предотвращения утаивания доходов  от налогообложения налоговые органы будут иметь право в случае явного несоответствия между образом жизни налогоплательщика и его официально уплачиваемыми налогами применять метод определения величины подоходного налога по внешним признакам богатства.

    Важнейшее значение для стабилизации налоговой  и бюджетной системы страны будет иметь пересмотр и крупномасштабная отмена налоговых льгот, в том числе по налогу на прибыль, подоходному налогу, НДС. В необходимых случаях (в частности, предприятиям обществ инвалидов) отмена льгот может быть компенсирована прямыми ассигнованиями из бюджета.

    Необходимо  придать налоговому законодательству большую четкость и “прозрачность”, не оставляющую места для неоднозначного толкования налоговых норм. В этих целях для улучшения собираемости налогов и предотвращения уклонения от налогообложения должны быть осуществлены меры по рационализации и упрощению бухгалтерского учета, определению экономически обоснованного состава затрат, относимых на себестоимость продукции.

    Борьба  с предоставлением незаконных льгот  и с ведением не отражаемой в бухгалтерском  учете хозяйственной деятельности должна вестись через ужесточение  контроля за движением наличных денег в легальном секторе и перекрытие каналов их перетока в “теневой” сектор, за зарубежными банковскими счетами юридических и физических лиц (в том числе за оффшорными счетами), а также за предприятиями, оказывающими услуги по созданию оффшорных фирм и открытию зарубежных банковских счетов, за практикой осуществления расчетов за реализованную продукцию через счета специально создаваемых структурных подразделений и “третьих лиц”.

    Для решения проблемы недоимки по налогам  необходимо:

    • законодательно обеспечить преимущество налоговых платежей при установлении порядка списания средств со счета предприятия-должника;

    • наладить работу по обращению взыскания задолженности на имущество недоимщиков;

    • осуществлять процедуру банкротства при наличии устойчивой задолженности по налогам;

    • установить ответственность собственников и управляющих предприятий за неуплату налогов в бюджет;

    • отказаться от использования зачетных схем уплаты налогов в бюджет, вызывающих рост отсроченных недоимок;