Монополия: сущность, виды, причины, основные показатели

Первой Указом Президента УФ от 19 ноября 1995 г. №1194 была образована Федеральная  энергетическая комиссия Российской федерации (ФЭК РФ) как федеральный орган  исполнительной власти по регулированию  естественных монополий в следующих  сферах: транспортировка нефти и  нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и  тепловой энергии. Указом Президента РФ от 25 января 1996г. №96 была образована Федеральная  служба Российской Федерации по регулированию  естественных монополий в области  связи (ФСЕМС России).

Последней по счету была образована Федеральная служба Российской Федерации  по регулированию естественных монополий  на транспорте (ФСЕМТ России). Она  имела статус федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.

Согласно Указу Президента РФ от 22 сентября 1998г. №1142 "О структуре  федеральных органов исполнительной власти" Федеральная служба России по регулированию естественных монополий  в области связи и Федеральная  служба России по регулированию естественных монополий на транспорте упразднены. Их функции переданы вновь образованному  Министерству РФ по антимонопольной  политике и поддержке предпринимательства. К этому министерству перешли  и функции упраздненных Государственного комитета РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства, а также  Государственного антимонопольного комитета РФ.

Концентрацией функций упраздненных перечисленных федеральных органов  в рамках одного федерального органа в ранге Министерства Российской Федерации преследовалась цель усилить  государственную поддержку развития предпринимательства, особенно малого и среднего. Намечавшееся упразднение  Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации не было осуществлено, и у нее сохранился статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти.

Функции и полномочия органов регулирования  естественных монополий.

Только органы регулирования естественных монополий наделены полномочиями принимать  решение о включении в реестр субъектов естественных монополий  либо об исключении из реестра. Сформирование  и ведение реестра субъектов  естественных монополий, в отношении  которых осуществляются государственные  регулирование и контроль, является первой исходной функцией органов регулирования  естественных монополий.

Федеральный закон "О естественных монополиях" ничего не говорит о  том, кто устанавливает порядок  ведения реестра субъектов естественных монополий. Ничего по этому поводу не сказано и в положениях об отдельных  федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих регулирование  деятельности субъектов естественных монополий. Очевидно, порядок ведения  реестра надлежит устанавливать  самим органам регулирования  деятельности естественных монополий. Поскольку субъект естественной монополии, как правило, производит не только естественно-монопольные  товары, а осуществляет еще и иную предпринимательскую деятельность, то в реестре в любом случае должно быть точно и исчерпывающе указано, какой конкретно вид  его хозяйственной деятельности подлежит государственному регулированию  и контролю.

Органы регулирования естественных монополий принимают обязательные для субъектов естественных монополий  решения о введении регулирования, о применении к субъекту естественной монополии предусмотренных законодательством  конкретных методов регулирования, в том число об установлении цен (тарифов). Определяющую роль при этом играет решение о применении методов регулирования, которое влечет включение субъекта естественной монополии в реестр и введение механизма контроля.

Федеральным законом "О естественных монополиях" установлены два специфических  метода (применение иных методов не допускается):

1. Органы регулирования естественных монополии могут применять ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня.

Во многих странах цены естественных монополий на первом этапе либерализации  прямо регулировались государством. Но в условиях высокой инфляции и  резких изменений относительных  цен пересмотр тарифов и цен  не поспевал за ростом издержек, и была принята на вооружение практика регулирования  ценообразования по различным формулам, и одновременно стала осуществляться приватизация или коммерциализация естественных монополистов.

Государство не вправе использовать ценовое регулирование в рыночных отношениях, т.к. согласно ст. 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной  соглашением сторон. И только в  предусмотренных законом случаях  применяются цены (тарифы, расценки, станки и т.п.), устанавливаемые или  регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Такое исключительное право и предоставлено органам  регулирования естественных монополий. Этот метод логично вытекает непосредственно  из понятия естественной монополии, существенный элемент которого - неэластичные цены на ее товары. Само ценовое регулирование  осуществляется путем установления либо фиксированной цены, либо предельного  уровня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъектом естественной монополии.

Как правило, используются заранее  выбранные схемы установления цен:

а. Метод предельных издержек. Он заключается в том, что государство требует (и контролирует), чтобы устанавливаемая монополистом цена равнялась его предельным издержкам. Тем самым обеспечивается эффективный с народнохозяйственной точки зрения объем производства и потребления продукции естественной монополии, что часто ведет к убыткам и необходимости субсидировать монополию за счет государственных средств.

б. Метод средних издержек состоит в том, что вся прибыль монополиста, за исключением нормальной, изымается (то есть цена равна средним издержкам). Этот метод может дать результат, при котором продукта будет производиться слишком мало по сравнению с необходимым для эффективного функционирования экономики в целом, и, с другой стороны, не создает заинтересованности в минимизации издержек: монополист заранее знает, что его расходы будут компенсированы.

в. Метод установления потолка цен обычно приводит к дефициту продукции.

г. Субсидирование естественных монополий. Многие страны с рыночной экономикой в умеренной степени используют этот метод, придерживаясь варианта предельных издержек. Суть практики перекрестного субсидирования состоит в том, что одни потребители продукции естественной монополии получают ее, но по более низким ценам за счет других, на которых фактически возлагается дополнительное бремя. В наиболее тяжком положении оказались промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения.

Недостатки подобной практики заключаются  в существенном ограничении потенциала развития и конкурентоспособности  российской промышленности; в противоречии экономической логике (себестоимость  продукта естественных монополий для  крупных оптовых покупателей  ниже, чем для индивидуальных потребителей); возложении на естественные монополии  несвойственных им функций социальной политики.

Неудивительно, что социальная эффективность  этого своеобразного налога на промышленных потребителей крайне низка: дотация  распределяется не по нуждаемости, а  по объему потребления услуги. Это  означает, что наиболее благополучные  слои населения получают больше, чем  наименее защищенные, для кого, собственно, и должна предназначаться подобная помощь.

Однако не существует наилучшей  для всех условий схемы, которая  обеспечивала бы безотказную реализацию целей общества, — производства необходимого объема продукции с  минимальными издержками. Как правило, эффективной оказывается система  мер, включающая сочетание элементов  частной собственности и государственного контроля посредством установления жестких правил ценообразования.

2. Определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии. Необходимость его применения прямо детерминирована природой естественных монополий. Производимые в них товары нередко объективно ограничены по своим ресурсам, а то и вовсе исчерпаемы (полное использование разведанных месторождений, сокращение добычи и т. п.). Это обстоятельство позволяет субъектам естественных монополий выборочно, по своему усмотрению, продавать товары одним потребителям и лишать этих товаров других потребителей. Вмешательство государства призвано защитить интересы всех потребителей.

Также органы регулирования естественных монополий принимают решения  об изменении или о прекращении  регулирования в отношении конкретных субъектов естественных монополий, если отпадают установленные для  этого основания, например, если открылась  возможность для развития конкуренции  на рынке соответствующих товаров. И подобно тому, как принятие решения  о введении регулирования служит основанием для включения субъекта естественной монополии в реестр, так на основе решения о прекращении регулирования он из реестра исключается.

Вопросы, касающиеся введения, изменения  или прекращения регулирования  деятельности субъекта естественной монополии, могут быть рассмотрены на основании  предложений федеральных органов  исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской федерации  и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих  субъектов. Далее, орган регулирования  естественной монополии вправе применить  только те методы регулирования, которые  предусмотрены Федеральным законом "О естественных монополиях" и  иными федеральными законами.

Решение принимается на основе анализа  деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли методов регулирования. При этом оценивается обоснованность затрат и принимаются во внимание:

- издержки производства (реализации) товаров, в том числе заработная  плата, стоимость сырья и материалов, накладные расходы;

- налоги и другие платежи;

- стоимость основных производственных  средств, потребности в инвестициях,  необходимых для их воспроизводства,  и амортизационные отчисления;

- прогнозируемая прибыль от  возможной реализации товаров  по различным ценам (тарифам);

- удаленность различных групп  потребителей от места производства  товаров;

- соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу  потребителей;

- государственные дотации и  другие меры государственной  поддержки.

Орган регулирования естественной монополии, при принятии решения  о применении методов регулирования  деятельности конкретного субъекта естественной монополии, обязан рассматривать  информацию, предоставленную заинтересованными  лицами, о деятельности данного субъекта естественной монополии.

основной метод регулирования  деятельности субъектов естественной монополии - установление цены (тарифов) или их предельного уровня. Поэтому  особенно значима та информация, которая  раскрывает состав издержек производства, являющихся главным фактором формирования цены товара. Целесообразно при этом учитывать не только сложившуюся  структуру и стоимость издержек производства, но и предусматривать  их динамику в будущем, изменение  цен на отдельные компоненты издержек (стоимость сырья и т. п.). Занижение  издержек, а значит и цены, неизбежно  сделает производство товаров убыточным.

Еще одна функция органов регулирования  естественных монополий - внесение в  установленном порядке предложений  по совершенствованию законодательства о естественных монополиях. Выработанные рекомендации по улучшению действующего законодательства органы регулирования  естественных монополий направляют Правительству РФ. Такую же функцию, но только по вопросам совершенствования антимонопольного законодательства, выполнял прежний Государственный антимонопольный комитет РФ.

Принятие решения о применении методов контроля и регулирования, а следовательно, и о включении  в реестр есть результат большой  подготовительной работы. Ошибки здесь  должны быть полностью исключены, так  как они неизбежно вызовут  противозаконные ограничения деятельности хозяйствующего субъекта, вовсе не относящегося к естественным монополиям.

Во избежание ошибок и их негативных последствий важно соблюдение установленных  процедур рассмотрения вопросов введения, изменения или прекращения регулирования  субъекта естественной монополии. Субъект  естественной монополии должен быть уведомлен о дате рассмотрения заранее  соответствующим органом регулирования  естественной монополии. При рассмотрении органом регулирования естественной монополии вопросов введения, изменения  или прекращения регулирования  субъекта естественной монополии вправе присутствовать представитель данного  субъекта естественной монополии. А  также приглашаются принять участие  в рассмотрения вопроса те лица, которые внесли предложение о  введении, изменении или прекращении  регулирования деятельности субъекта естественной монополии. По решению  органа регулирования может быть проведена независимая экономическая  экспертиза.

Решения о введении, об изменении  или о прекращении регулирования  либо об отказе по внесенному предложению  принимаются не позднее шести  месяцев со дня поступления предложения. При этом отказ или частичный  отказ от принятия внесенного предложения  должен быть мотивирован.

В пределах предоставленной компетенции  органы регулирования естественных монополий осуществляют функцию  контроля за соблюдением Федерального закона "О естественных монополиях". В остальной части деятельность субъектов естественных монополий  подконтрольна федеральным антимонопольным  органам.

Если субъект естественной монополии  имеет долю на рынке товара более 35%, то он, помимо реестра, который ведет  на него орган регулирования естественных монополий, включается еще и и соответствующий реестр хозяйствующих субъектов, находящийся у федеральных антимонопольных органов. Таким образом, субъект естественной монополии может числиться одновременно в обоих реестрах.

Федеральные антимонопольные органы самостоятельно принимают также  решения о наложении штрафов  и административных изысканий на субъектов естественных монополий  за допущенные ими нарушения антимонопольного законодательства. Исключение составляет принятие решений о наложении  штрафов и административных взысканий  за нарушения установленного порядка  ценообразования на товары естественных монополистов. В случае, если антимонопольные  органы при проверке ценообразования  на товары естественных монополий выявят применение необоснованных цен, не установленных федеральными и региональными органами по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, они сообщают о них соответствующему органу регулирования естественных монополий. Органу регулирования естественных монополий, в свою очередь, целесообразно информировать федеральные антимонопольные органы о выявленных им или ставших ему известными нарушениях антимонопольного законодательства субъектами естественных монополий, реагирование на которые входит в компетенцию этих органов.