Регулирование оборонно-промышленного комплекса

Более эффективные  формы хозяйствования обусловлены  различными формами интеграции промышленного  и финансового капитала. Нормативное  регулирование в этой области  осуществляется законом от 30.11.1995 г. №190-ФЗ “О финансово-промышленных группах”, устанавливающий правовые основы создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп в Российской Федерации. Под финансово-промышленной группой понимается совокупность юридических лиц, действующих как основные и дочерние общества либо полностью или частично объединивших свои материальные и нематериальные активы (система участия) на основе договора о создании финансово-промышленной группы в целях технологической или экономической интеграции для реализации инвестиционных и иных проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расширение рынков сбыта товаров и услуг, повышение эффективности производства, создание новых рабочих мест. Среди участников финансово-промышленной группы обязательно наличие организаций, действующих в сфере производства товаров и услуг, а также банков или иных кредитных организаций. В целом данный закон (так же как и Гражданский кодекс) носит рамочный характер и не позволяет учесть все возможные формы интеграции, и совместной деятельности, тем более в таком непростом секторе экономики как ОПК. Разработка нормативных документов об интеграционных образованиях в ОПК не может осуществляться единым законом и целесообразно принимать специальные постановления Правительства. Существующие законы не охватывают все правовое пространство функционирования ОПК. А принятие новых законов осуществляется крайне медленно.

Очевидна  необходимость специального регулирования  ОПК в условиях рыночной экономики. В тоже время сложно согласиться  с теми экспертами, кто доказывает невозможность универсального регулирования  всеми предприятиями, в том числе  и оборонного комплекса. Да, они обладают определенной спецификой, но правила  хозяйственной деятельности должны распространяться на всех. В российских условиях нужен закон о государственной  поддержке оборонно-промышленного  комплекса, причем не только отдельно по каждому направлению (судостроение, космос, атомная промышленность и  т.д.), а интегрированному для всего  ОПК. Он должен вобрать в себя все  правовые защитные механизмы из действующего законодательства и ввести новые.

Анализ  действующих законодательных и  нормативных актов в аспекте  обеспечения условий для реализации программных мероприятий позволяет  выделить ряд проблем принципиального  характера, в том числе:

• законодательная нерешенность вопросов о перераспределении бюджетных платежей предприятий, входящих в интеграционные структуры, отсутствие достаточного налогового регулирования налогообложения трансакций внутри интеграционных образований;
• обеспечение контроля государства над процессом реформирования оборонных предприятий и эффективности их управления;
• достижение оптимального баланса между стратегически и экономически целесообразной концентрацией производства в ОПК и развитием конкурентной среды;
• расширение полномочий предприятиям ОПК в части экспорта вооружений и запчастей к ним, услуги по ремонту и модернизации вооружений.

Развитие  ОПК во многом обусловлено военной  реформой. Поэтому ряд экспертов  выступают за разработку проектов законов: о военной реформе, государственной  политики в области сокращения и  ликвидации вооружений, государственной  программе развития вооружений и  военной техники, об оборонном комплексе.

Представляется  целесообразным разработка открытой программы  о государственном регулировании  структурного реформирования ОПК, не содержащей секретных сведений (финансирование, конкретные направления развития комплекса). Это позволит подключить к обсуждению структурных преобразований законодателей, широкие круги экспертов и  общественность.

Следует расширить правовую базу по созданию интегрированных структур. Кроме  того, необходимо совершенствовать и  саму программу реформирования оборонной  промышленности, положив в основу принципы стратегического подхода  для развития предприятий оборонных  отраслей, учитывая: наметившийся в  1999 г. экономический рост и рост оборонного заказа; совмещение военной реформы с реструктуризацией ОПК и смещение на производство приоритетных образцов вооружений и военной техники; уточнив военные угрозы, изложенные в Концепции национальной безопасности и в Военной доктрине России и другие факторы.

Основным  фактором, определяющим развитие ОПК, будет являться спрос на продукцию  ОПК, вытекающий из:

• Государственной программы вооружений на 2001-2010 гг.;
• программных проработок по экспорту вооружения и военной техники в соответствии с международными договорами и обязательствами России с зарубежными странами;
• расчетных показателей мобилизационного плана.

Переориентация  ОПК с выживания на развитие возможна только на базе инновационной модели, основанной на опережающем развитии научно – технического потенциала и его активном использовании  оборонными предприятиями.

Факторами инновационного развития ОПК должны стать:

• выбор ограниченного числа важнейших базовых технологий, оказывающих решающее влияние на повышение эффективности производства и конкурентоспособности продукции и обеспечивающих переход к новому технологическому укладу;
• разработка технологий двойного назначения, используемая как для производства вооружений, так и продукции гражданского назначения;
• развитие инфраструктуры инновационного процесса, включая улучшение инвестиционного климата и совершенствование экономико–правового обеспечения инновационной деятельности;
• использование современных методов управления на оборонных предприятиях, модернизация продукции, освоение новых рынков сбыта и т.д.

Кроме того, необходимо повышать управляемость  и эффективность работы этого  сектора экономики. Для этого  следует вносить изменения в  законы о государственном и муниципальном  унитарном предприятии, о доверительном  управлении имуществом, о государственной  программе приватизации и др.

2.1 Особенности формирования и реализации  государственной политики в ОПК

В настоящее  время на Минпромэнерго России в соответствии с утвержденным Положением возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ОПК (сводный функциональный уровень), в том числе в областях: развития авиационной техники, судостроительной промышленности, радиоэлектронного комплекса, промышленности обычных вооружений, промышленности боеприпасов и спецхимии, химического разоружения, промышленной утилизации ВВСТ.

Российские  агентства по данным отраслям промышленности, функционировавшие ранее до реформы  системы и структуры государственного управления (2004 г.), объединены в настоящее  время в рамках единого федерального органа исполнительной власти — Роспрома (отраслевой уровень), подведомственного Минпромэнерго России. Учитывая специфику, выработка государственной политики в сфере ракетно-космической промышленности и в ядерном оружейном комплексе, наряду с другими полномочиями в указанных сферах, осуществляется соответственно Роскосмосом и Росатомом.

В сфере ОПК  в соответствии с возложенными полномочиями действуют и другие федеральные  органы исполнительной власти, а также  ряд комиссий различного уровня. В действующей в настоящее время системе государственного управления военной организацией государства, включая оборонно-промышленный комплекс страны, в соответствии с утвержденными положениями на федеральные органы исполнительной власти возложены необходимые полномочия, охватывающие практически весь спектр вопросов по составляющим военно-технической и оборонно-промышленной политики, включая научно-техническое, производственно-технологическое и финансово-экономическое обеспечение обороноспособности и национальной безопасности.

Координацию деятельности федеральных органов  исполнительной власти при формировании и реализации государственной политики в военно-промышленной сфере осуществляет Военно-промышленная комиссия при Правительстве  Российской Федерации.

Комплексные проблемы структурных преобразований и развития ОПК рассматривает  Межведомственная комиссии по реформированию и развитию ОПК (председатель комиссии — министр промышленности и энергетики Российской Федерации), обеспечивающая взаимодействие соответствующих федеральных  органов исполнительной власти в  указанной сфере.

В практическом плане, по мнению автора, содержательная составляющая понятия "выработка  государственной политики" включает в себя выработку государственной  структурной, промышленной, инновационной  и инвестиционной политики и предусматривает:

формулирование  основных целей, задач, этапов, направлений  и приоритетов развития;

выбор вариантов, обоснование оптимальной траектории движения с минимизацией при этом возможных рисков;

определение наиболее рациональных способов (разработку и реализацию системы мер финансово-экономического , организационно-институционального, нормативно-правового, а в ряде случаев и административного характера) и ресурсных условий достижения поставленных целей и задач, а также целевых показателей и индикаторов, характеризующих степень достижения целей.

Это в свою очередь предполагает для консолидации усилий на выбранном пути развития в процессе формирования и реализации государственной политики использование  наиболее рациональных форм и методов, а также отработку технологий подготовки и принятия решений, а, следовательно, процедур взаимодействия органов государственной  власти и конкретных хозяйствующих  субъектов. Отсюда следует, что формирование и реализация государственной структурной, промышленной, инновационной и инвестиционной политики в сфере ОПК должны осуществляться комплексно, во взаимосвязи, взаимодополнении и рациональном сочетании всего спектра используемых инструментов, механизмов и регуляторов этих политик для наиболее эффективного достижения поставленных перед ОПК целей.

Совершенно  очевидно, что такого рода деятельность должна учитывать особенности объекта  государственного регулирования (ОПК), базироваться на результатах комплексного анализа его состояния с выявлением основных проблем и причин их возникновения, а также благоприятных и неблагоприятных  факторов и угроз, и прогнозных оценках  перспектив развития ОПК.

Особенности формирования и реализации государственной  политики в сфере ОПК непосредственно  связаны с его основной спецификой, вытекающей из ключевой роли ОПК в  решении оборонных и внешнеэкономических  задач государственного строительства. Реализация государственных интересов  в этой сфере осуществляется в  основном в соответствии с государственной  программой вооружения посредством  государственного оборонного заказа (ГОЗ). Значительные объемы средств из федерального бюджета, направляемые в ОПК в  рамках ГОЗ, обуславливают необходимость  использования наряду с новыми экономическими методами хозяйствования и административных рычагов, в том числе для обеспечения контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

ОПК, как  известно, также является одним из крупных и устойчивых источников поступления валютных финансовых средств  за счет ВТС. Деятельность в указанной  сфере регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами.

Если говорить об ОПК в целом как об исторически  сложившейся и экономически обусловленной  системе оборонных отраслей, то его  отличают (в силу отмеченной выше специфики) от других отраслей промышленности прежде всего: системный и режимный характер работ, заключающийся в создании ВВСТ; связанная с этим высокая доля государственной собственности; науко-, капиталоемкость, а также многономенклатурность производимой продукции, высокий уровень кооперации, широкий спектр применяемых технологий и материалов.

Занимая ведущее  место в обеспечении обороноспособности и безопасности государства, как  отмечено ранее, ОПК играет значительную роль в решении социально-экономических  задач страны и техническом переоснащении  важнейших сфер экономики (транспорта, связи, отраслей ТЭК, здравоохранения и др.). Как наиболее высокотехнологичный сегмент отечественного машиностроения ОПК не может развиваться изолированно от общепромышленного комплекса, его преобразования и развитие должны вписываться в общую стратегию и логику развития экономики страны в целом.

С учетом значимости стоящих перед ОПК задач, его  развитие не может быть не поддержано соответствующими финансовыми ресурсами, прежде всего в рамках государственных  нужд, а также установлением четких государственных приоритетов, ясных  и стабильных правил участия в  этих секторах негосударственных институтов, в том числе в реализации конкретных проектов.

При этом должен быть обеспечен необходимый государственный  контроль в сфере управления стратегическими  предприятиями и организациями, реализованы меры по предотвращению их банкротства, а также эффективному использованию государственной  собственности и повышению уровня менеджмента и качества управления.

2.2 Основные цели и задачи государственной  политики в области ОПК

Основные цели, задачи и приоритеты развития ОПК предусмотрены в  Основах политики Российской Федерации  в области развития ОПК на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу и других основополагающих документах, утвержденных Президентом Российской Федерации.

К важнейшим задачам, на которых  сосредоточены основные усилия в  сфере ОПК, следует отнести:

обеспечение разработки и производства ВВСТ для оснащения ВС и других войск Российской Федерации;