Повышение эффективности госсударственного сектора

изменяются  не только в результате нового строительства  и приобретения, но и как следствие  приватизации - продажи рентабельных, реконструированных

объектов  государственного сектора частному капиталу. В 80-х и 90-х годах эта  тенденция заметно усилилась.

По мере завершения реорганизации традиционных государственных  предприятий в условиях перехода к рынку и главное преодоление  трансформационного спада могут  изменятся подходы к размеру и составу государственного сектора экономики. В Польше, например, считают что после начала устойчивого экономического роста уже не существует объективных причин для исключения каких-либо отраслей и предприятий из процессов приватизации. Сокращение государственного влияния и контроля рассматривается как предпосылка притока крупных инвестиций в энергетику угле- и газодобычу транспорт и другие сектора инфраструктуры, а также повышение конкурентоспособности на мировых рынках.

Оценки необходимых  масштабов госсектора формировались  в странах с переходной экономикой в условиях столкновения и борьбы различных точек зрения на фоне политического  противостояния в обществе. Например, в Венгрии острые дискуссии о  судьбе так называемого твердого ядра экономики, т.е. стратегически  важных крупных предприятий не только сильно затянули принятие новой версии закона  о

приватизации (1995 г.), но и обусловили внесение в  него ряда компромиссных положений. В конечном итоге перспектива  привлечения иностранных инвестиций перевесило доводы о сохранении под  государственным контролем наиболее известных предприятий национальной экономики. Так же сложилась и  в Армении судьба знаменитого  Ереванского коньячного завода, который  в течение нескольких лет был  закрыт для приватизации как элемент  национального достояния страны, а затем всё же был продан иностранному инвестору.

Опыт функционирования государственного сектора переходной экономики в

большинстве стран, показал что государство, как и любой другой собственник, может выполнять свои функции недостаточно эффективно. Последовательной политики государства, по отношению к остающемуся в его собственности имуществу, нет практически ни в одной стране и действия государства направлены на решение отдельных очевидных проблем. В России эти проблемы можно свести в две группы

Во-первых, идет поиск методов эффективного управления теми предприятиями, в капитале которых  в течение длительного времени  сохраняется высокая доля государства. Таким методом может стать, например, передача государственного пакета акций в доверительное управление, либо сторонним для компании юридическим лицам (банковско-финансовым холдингам финансово-промышленным

группам специализированным консалтинговым фирмам) либо менеджменту  самой компании (как было в случае с 35% акций РАО «Газпром»). Состав представителей государства в органах управления АО с крупным госпакетом и порядок голосования этим пакетом акций устанавливается централизовано.

Во-вторых, разворачивается, так называемая «доприватизация». Она может

заключаться в выработке приватизационных стратегий  для предприятия ранее входивших  в списки не подлежащих приватизации в тот или иной период времени. Подобные списки составлялись наряду с приватизационными программами во всех странах, в том числе и в России. Кроме того «до приватизации» подлежат оставшиеся в собственности государства мелкие пакеты акций, не дающие реальных возможностей контроля. Так в восточноевропейских странах, как и в

России, существуют сотни компаний с незначительными  долями государственного участия не обеспечивающими ни доходов, ни контроля. Государству выгодно избавится от этих долей, нежели номинально оставаться их собственником.

1.3 Государственно-частное  партнерство. (ГЧП) 

Взаимодействие государства  и частного сектора для решения  общественно значимых задач имеет  давнюю историю, в том числе и  в России. Однако наиболее актуальным ГЧП стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

Среди специалистов нет единого  мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести  к ГЧП. Широкая трактовка подразумевает под ГЧП конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т.д.

В числе базовых признаков  государственно-частных партнёрств в узкой (экономической) трактовке можно назвать следующие:

• сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
• взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;
• взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
• ГЧП имеет чётко выраженную публичную, общественную направленность;
• в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;
• финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях.^[2]

Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство  приглашает бизнес принять участие  в реализации общественно значимых проектов.

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести:

• любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса;
• государственные контракты;
• арендные отношения;
• финансовую аренду (лизинг);
• государственно-частные предприятия;
• соглашения о разделе продукции (СРП);
• концессионные соглашения.

Основная область применения ГЧП в мире — постройка автомагистралей. Среди оставшихся самую большую долю занимают проекты в ЖКХ. В России уже с 1990-х годов действуют проекты в сфере водоснабжения и очистки сточных вод.

Общепринятого определения, как и федерального закона о ГЧП, на сегодняшний день не существует

Наиболее современными и  перспективными инструментами ГЧП  в России на текущий момент являются:

• Инвестиционный фонд;
• Банк развития;
• другие государственные корпорации;
• особые экономические зоны;
• Российская венчурная компания;
• концессии.

Государственно-частное  партнерство (ГЧП) является эффективным  механизмом привлечения долгосрочных инвестиций направленных на развитие инновационных проектов и секторов экономики.

Основным источником средств для реализации проектов ГЧП в РФ в настоящее время является созданный в 2005 году бюджетный Инвестиционный фонд, предусматривающий две преобладающие формы финансирования проектов:

• Договорная форма ГЧП – софинансирование на договорных условиях инвестиционного проекта, которое реализуется в рамках концессионных соглашений (данная форма в настоящее время является мало проработанной, которой присуще:  а)отсутствие практического опыта реализации таких соглашений, а также б)недостаточно проработанная законодательная база) 
• Долевая форма ГЧП – наиболее распространенная в настоящее время форма сотрудничества государства и бизнеса – заключается в инвестировании частных и публичных средств в уставные капиталы юридических лиц. Это наиболее простая и доступная форма организации партнерства.  
   
  Наиболее успешным вариантом долевой формы ГЧП является закрытый паевой инвестиционный фонд.

В течение многих десятилетий  продолжаются теоретические дискуссии  по проблемам гносеологических корней и сущностной природы общественных интересов и предпочтений, общественных благ и их соотнесенности с рыночной средой. В неоклассической экономической  теории обсуждается возможность  перехода от абсолютного доминирования  индивидуализма к включению в  господствующую парадигму категории  общественных интересов и благ, природа  и генезис которых и являются главным предметом дискуссий. При  этом соблюдение неолиберальных принципов  требует сохранить постулат о  разумном ограничении вмешательства  государства в экономику; более  того, отождествление государства и  общественного интереса теоретически допускается в ограниченных пределах.

Государство рассматривается как своего рода агентство по производству общественных (публичных) благ, которое не может базироваться только на рыночных принципах. Часть этих благ оно может производить самостоятельно, а часть - путем привлечения ресурсов и возможностей частного сектора. Методологическая сложность заключается в характере самих публичных благ, причем оценки природы их полезности весьма неоднозначны.

Мучительный "парадокс публичных  благ" удается разрешить и существенно  упростить задачу, если ввести в  анализ хорошо известное юристам  емкое понятие суверенности, когда  в качестве суверена рассматривается  именно государство. Присущее государству  свойство суверенности означает, что  оно выступает как единый и  единственный субъект и публично-правовых (носитель власти), и гражданско-правовых (участник хозяйственного оборота) отношений.

Государство при всех условиях остается субъектом публично-правовых отношений. Это обстоятельство оказывается  ключевым и для гражданско-правовых отношений, в которые государство  как суверен не может вступать в качестве рядового субъекта гражданского права. Именно поэтому нельзя ставить  вопрос об изначальном равноправии  государственного и частного партнеров  в проектах ГЧП. Такое равноправие  наступает только тогда, когда на основе суверенных прав государства  в соглашении о ГЧП определены условия и особенности реализации гражданско-правовых отношений. Иными словами, государство как суверен становится особым субъектом гражданского права. Это выражается, во-первых, в том, что государство само определяет правовые рамки, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданско-правовых отношений; во-вторых, оно сохраняет властные функции, даже вступив на началах равенства сторон в указанные отношения, так как может принимать административные акты, это равенство игнорирующие. Предполагается, что государство участвует в гражданском обороте не в своих специфических интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти.

В соответствии с этим проекты  ГЧП представляют собой не простое  сложение ресурсов, а совершенно особую конфигурацию интересов и соответствующих  правомочий партнеров. Во-первых, государство  как одна из сторон партнерства выступает  в роли носителя общественно значимых интересов и целей, причем исполняет  не только целеполагающую, но и контрольную  функции. Во-вторых, выступая в роли участника хозяйственного оборота, оно заинтересовано как в эффективности  общих результатов проекта ГЧП, так и в обеспечении собственного коммерческого эффекта. Наконец, частный  партнер, как всякий нормальный предприниматель, преследует цель максимизации прибыли. Поэтому в сегменте коммерческих (в отличие от сегмента реализуемых  государством общественных) интересов  между партнерами вполне уместен  и даже необходим торг о возможном  разделе возникающих рисков, о  характере делегируемых правомочий и условиях их передачи и использования.

Для России эти аспекты  ГЧП особенно важны, потому что в  нашей правовой системе отсутствует  корректное разделение на публично-правовые и гражданско-правовые отношения, что  уже сказывается на реализации и  мегапроектов, и ФЦП, и конкретных инвестиционных проектов. Аморфность отношений отпугивает потенциальных крупных инвесторов. Поэтому уже в текущем году предполагается сделать первые шаги по введению в российское право категории публичных лиц и публично-правовых отношений.

Государство организует регулирующую деятельность в сфере партнерства  с частным бизнесом в трех направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию  и принципы, на которых действуют  отношения бизнеса с обществом  в целом и с публичной властью  в частности. Во-вторых, оно формирует  институциональную среду для  разработки и реализации партнерских  проектов. В-третьих, оно непосредственно  занимается организацией и управлением  государственно-частным партнерством, разрабатывает его формы и  методы, а также конкретные механизмы.

Контрольные и регулирующие функции в сфере государственно-частного партнерства от имени государства  могут осуществляться либо профильными  министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии (например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др.). Государство может также создать единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как, например, в Сербии.