Повышение эффективности госсударственного сектора

Итак, на основании вышесказанного мы выяснили, что государственно-частное партнерство (ГЧП) основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются: 
 
a)      Долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет); 
 
b)      Передача рисков частному сектору; 
 
c)      Многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами. 
 
ГЧП обращается к инновационным методам, применяемым государственным сектором для заключения контракта с частным сектором, использующим свой капитал и управленческий потенциал при реализации проектов в соответствии с установленными временными рамками и бюджетом, в то время как государственный сектор сохраняет ответственность за обеспечение населения этими услугами выгодным для него способом и оказывает позитивное воздействие на экономическое развитие и повышение качества жизни населения.

Глава 2. Проблемы эфективности государственного сектора

И политики, и общество твердят, что правительства должны делать больше, расходуя меньше. Однако государственным организациям трудно соответствовать этим требованиям, ведь конкуренция, заставляющая эволюционировать частный сектор, им не грозит. Значит, им самим нужно провести у себя такие реформы, которые заставили бы их работать эффективнее. Но в этом случае им предстоит преодолеть несколько препятствий.

Во–первых, многие государственные  организации — монополии, предоставляющие жизненно важные услуги в таких областях, как образование, здравоохранение, охрана правопорядка и социальное обеспечение. Обычно это крупные, сложно устроенные структуры. С годами они коснеют и еще больше разрастаются, отчасти потому, что не желают избавляться от ненужного балласта. В итоге растут затраты, размываются границы между подразделениями и становится непонятно, кто из них за что отвечает. Естественно, работать эффективно в таких условиях невозможно.

Во–вторых, как правило, перед государственными организациями стоят масштабные социальные задачи, например снижение уровня преступности. Конечно, сформулировать конкретные цели для них гораздо труднее, чем для компаний частного сектора, у которых есть четкий ориентир — итоговые экономические показатели. Руководителям госструктур приходится принимать нелегкие, компромиссные решения, поэтому им сложно выбрать верный курс и оценить результаты своей деятельности. Например, понять, можно ли закрыть глаза на рост мелкой преступности, если при этом удастся значительно сократить численность тяжких преступлений, значительно труднее, чем поставить перед собой цель увеличить доходы акционеров на 10%. В работе организаций государственного сектора многое можно измерить, но трудно найти единственный простой итоговый показатель.

В–третьих, у государственных учреждений немало проблем, связанных с человеческим фактором, и они весьма специфичны. Многие идут в государственный сектор не столько ради денег (зарплаты здесь традиционно невысоки), сколько из желания помогать людям и обеспечить себе стабильную, гарантированную работу. Здесь очень низкая ротация: часто люди трудятся всю жизнь в одной и той же организации, а сильные профсоюзы связывают руководству руки — без согласия профсоюза оно не может кого–либо уволить или взять на работу. Если государственная организация по многу лет не обновляет свой персонал, то она не будет обладать знаниями и навыками, необходимыми, чтобы не отставать от жизни.

Приватизируя государственные  монополии и проводя дерегулирование целых отраслей, правительства разных стран вдохнули рыночные силы в электроэнергетику, телекоммуникации и в другие отрасли и виды деятельности, которые раньше относились к государственному сектору. В свою очередь, возросшее давление рынка заставило компании из этих прежде не слишком активных областей повысить свою производительность, причем они стали применять методы, давно известные в частном секторе.

При этом правительства, как правило, куда менее склонны приватизировать или дерегулировать такие сферы, как деятельность правоохранительных органов, сбор налогов, государственное управление и, во многих странах, образование и здравоохранение. По понятным причинам они делают упор на социальные, а не финансовые задачи. В результате государственные организации, которые действуют в областях, не подлежащих приватизации, не могут отказаться от предоставления дорогостоящих услуг, уволить плохих сотрудников или высокими окладами привлекать опытных управленцев из частного сектора.

Хотя у государственных организаций нет рычагов такого рода, это не значит, что они обречены на непродуктивность. Повышать производительность можно иначе: например, подобно компаниям частного сектора, шире использовать информационные технологии или применять инновационные методы в снабжении. Если говорить в целом, то искоренять причины неэффективности им нужно за счет собственной реорганизации. Опыт частного сектора показывает, что, грамотно проведя реорганизацию, можно победить инерцию и нежелание совершенствоваться, ободрить людей, нацелить их на важнейшие направления работы для повышения производительности. Кроме того, государственным структурам придется пересмотреть функции и ответственность чиновников центрального аппарата, продумать, как усилить руководство и разделить две свои обязанности — разработку услуг и их предоставление.

От эффективности государственных структур сегодня зависит решение самых насущных задач в России и повышение эффективности государственного сектора должно стать национальным приоритетом. Рост экономики, социальные программы, безопасность, борьба с бедностью — все это напрямую связано с тем, как работают министерства, агентства, региональные администрации, муниципалитеты.

Эффективность государственных  структур зависит от трех факторов.

Первый фактор — целеполагание. Он определяет, может ли та или иная структура ставить действительно значимые, измеряемые цели, которые учитывают стратегические интересы государства, оценивать относительную важность этих целей, детализировать их для исполнителей разных уровней. Ясно поставленная задача — это уже половина успеха.

Второй фактор — четкое и прозрачное распределение ответственности за постановку задач, их решение и контроль над результатами. В этом отношении российские государственные структуры зачастую являют собой пример того, как быть не должно. Значимость чиновников определяется не формальной должностью, а близостью к наиболее влиятельной группе. Проблема размывания ответственности проявляется и в пересечении функций различных министерств и ведомств, из–за чего одна структура может вмешаться в деятельность другой и перекроить итоги работы. Такое положение формирует соответствующую культуру: в целом в этой среде отсутствует профессиональное взаимоуважение, а у руководителей различных министерств и ведомств нет уверенности в том, что их качественная работа приведет к реальным результатам.

Проблема закрепления  ответственности усложняется тем, что многие вопросы можно решить только с участием разных ведомств. Закрепить ответственность за каким–то одним органом власти или конкретными людьми и при этом учесть интересы различных министерств и ведомств — сложная задача. Однако решать ее надо, поскольку именно непрозрачность создает благоприятную почву для непрофессионализма и коррупции. С коррупцией трудно бороться напрямую, на ее искоренение, скорее всего, уйдет не один десяток лет, но повышение прозрачности — один из основных рычагов ее снижения. Кроме того, прозрачность ответственности и результатов мотивирует людей и отсеивает отстающих: когда видно, кто и как работает, люди сами делают выводы.

Ни для кого не секрет, что часто чиновники, даже если они работают плохо, не только не теряют постов, но, наоборот, получают повышение. Некоторые ведомства совершают серьезнейшие ошибки, но никакие меры не принимаются. Это разлагающе действует на добросовестных служащих и подает однозначный сигнал: результаты имеют условное значение. Таким образом, не только результаты работы каждого чиновника должны быть прозрачными — необходима также система логичных и неизбежных последствий, понятных всем правил игры. Важно дополнительно мотивировать успешно работающих руководителей, продвигать их по службе, расширять их сферу ответственности, а нерадивых чиновников отстранять от дел, — и это должно быть понятно для всех.

Государственному сектору  сложно изменить самое себя. Это  болезненная и долгосрочная реформа, и она предполагает переворот в мировоззрении и поведении большого числа людей. Что может послужить импульсом? Государственные служащие очень чутко воспринимают перемены, но в нынешних условиях они реагируют в основном на изменения, происходящие на самом верху. Поэтому на самом верху должно быть заявлено, что эффективность государственного сектора — такой же государственный приоритет, как, например, повышение обороноспособности страны.

Как добиться изменений в поведении чиновников? Самое простое — повысить им зарплату. Проблему финансовой мотивации все отлично понимают, и рано или поздно она будет решена. Куда сложнее сегодня обеспечить госсектор квалифицированными кадрами. Нехватка навыков и кадров — острейшая проблема для госсектора любой страны, а для России особенно. В целом с этой проблемой справляются двумя способами. Во–первых, привлекают высококвалифицированных людей из бизнеса. Но «заманить» грамотных специалистов в нынешний российский государственный сектор крайне сложно. Сделать это можно на временной основе. Известно много примеров, когда люди, переходя на государственную службу, теряют в зарплате, но взамен расширяют свой кругозор, создают себе репутацию, завязывают профессиональные отношения, получают определенную известность. Второй способ — развитие навыков тех людей, которых нельзя заменить. Крупные частные компании для решения аналогичных задач создают корпоративные университеты, запускают программы ротации, планирования карьеры и так далее. Все эти методы государственный сектор может взять на вооружение.

Управленческие задачи, стоящие  перед государственным сектором, значительно сложнее, чем те, с которыми имеет дело частная компания. Результативность в государственном секторе складывается из множества параметров и критериев, и очень сложно сказать, кто работает хорошо, кто — плохо, а кто — средне. Тем не менее многие управленческие приемы частного сектора срабатывают и здесь. Касается это и реформирования. На крупных предприятиях масштабные преобразования всегда начинаются с пилотных проектов. Быть может, с пилотного проекта — преобразования отдельно взятого ведомства — стоит начать и обновление государственной машины.

2.2 Пять способов реорганизации

Придать энергию большим  многоуровневым организациям, огражденным  от конкурентной борьбы и выполняющим разные миссии некоммерческого характера, трудно. Тем не менее мы считаем, что госучреждениям под силу упростить собственную систему управления и заставить своих сотрудников эффективно работать на благо общества — было бы желание и готовность провести у себя реформу. С помощью описанных ниже пяти способов реорганизации, учитывающих особенности государственного сектора, некоторым учреждениям уже удалось выбраться из наезженной колеи.

2.2.1Укрепление команды руководителей

В государственных учреждениях, как и в компаниях частного сектора, руководители на самом деле ведут друг с другом жесткую борьбу за влияние и ресурсы. А если у организации нет единства и общих целей, это деморализует ее коллектив. Реорганизация, напротив, нацелена на то, чтобы высшие руководители, понимая лежащую на них ответственность, сплотились и сформировали стратегию, которая поставила бы перед сотрудниками ряд конкретных задач, соответствующих общей миссии организации. Особенно важно на уровне высшего руководства наладить обмен информацией и опытом в вопросах, касающихся сразу многих подразделений. Чаще всего менеджеры нижнего звена прекрасно разбираются в своей конкретной области, но недостаточно хорошо представляют себе, как работает вся система. Например, в Великобритании, чтобы эффективно лечить болезни сердца, нужно объединить усилия множества организаций и отдельных людей: подразделений Министерства здравоохранения и Национальной службы здравоохранения; средств массовой информации; организаций, информирующих население о вреде курения, жирной пищи и малоподвижного образа жизни; терапевтов в поликлиниках; кардиологических отделений в крупных больницах.

Команды руководителей сплачиваются лишь в результате совместной работы. Очень важно закрепить коллективную ответственность за решения — особенно о распределении ресурсов, — которые касаются многих подразделений. Когда руководители вместе, с учетом ими же принятой стратегии, утверждают бюджет и понимают, что им не нужно бороться друг с другом за ресурсы, они начинают работать как единое целое. Общая цель становится важнее целей каждого отдельного начальника, она объединяет членов команды и создает атмосферу взаимного доверия, при которой легче улаживать возникающие конфликты, возводить надежный фундамент для развития и так управлять большой, неповоротливой организацией, чтобы, несмотря на низкие темпы обновления состава и минимум финансовых рычагов, успешно проводить в ней преобразования.

Как сказал руководитель одной регулирующей организации: «Мы неплохо работаем в моменты кризиса, но в нормальной обстановке это у нас почему–то не получается». Каждый отдельный сотрудник не понимал, как его работа связана с общими результатами организации, у людей не было общей цели, которая сплотила бы их, а ресурсы не всегда выделялись в соответствии с интересами дела. Конечно, топ-менеджеры должны были более активно выполнять свою руководящую роль, особенно в том, что касается определения и разъяснения приоритетов организации. Поэтому, чтобы понять, что мешает людям эффективно сотрудничать и как устранить эти препятствия, руководство провело серию семинаров. Затем оно решило, как нужно объяснять коллективу суть стратегии, чтобы каждому стал ясен его вклад в общее дело, и составило соответствующий коммуникационный план. Более подкованная команда топ-менеджеров провела реформы, благодаря которым эффективность организации действительно выросла.