Теория управления

Монетаристы исходят из того, что рынок автоматически достигает равновесия, и чрезмерное вмешательство государства может лишь причинить вред (кроме фискальной политики, необходимость которой ими не отрицается). Так как предложение денег прямо пропорционально росту цен, т. е. инфляции, условием сбалансированности является устойчивая денежная система и свободная конкуренция. Сторонники данного подхода выступают за ограничение государственных инвестиций, социальных программ, субсидий, за твердые лимиты на денежную эмиссию и госзаймы, сокращение заработной платы для уменьшения издержек и потребительского спроса.

Принципы научных школ реализуются в той или иной степени в различных моделях хозяйствования, отличающихся долей государственного участия в экономике, размерами перераспределения средств через бюджет. Среди них:

• саксонская (США, Канада, Великобритания), для которой характерна большая свобода предпринимательства;

• западно-европейская (Франция, Италия, Испания, Португалия), характеризующаяся активным государственным регулированием с помощью индикативного планирования, большой долей государственного сектора;

• социально-ориентированная (Германия, Австрия, Голландия), которая отличается подчеркнутой социальной направленностью государства. В Германии, например, на социальные нужды направляются 1/3 госбюджета и значительные средства предприятий. Государство доплачивает на образование, культурное развитие, квартплату (для бедных), на детей, молодым людям для выравнивания шансов на жизненном старте. Предприятия тратят на социальные нужды 30 % от аналогичных государственных выплат;

• скандинавская (Швеция, Дания, Норвегия), где существует паритетность государственного и частного капитала, ясно выражена социальная направленность. Здесь действует принцип: производство – частное, а социальное развитие – для всех. Обеспечена почти полная занятость, расходы бюджета составляют около 70 % ВВП (инвестиции, здравоохранение, пенсионный фонд, социальное страхование и т. д.);

• патерналистская (Япония), опирающаяся на усиленное государственное регулирование, использование традиций в современном производстве.

Таким образом, тенденцией мирового развития стало расширение государственного вмешательства в экономику и другие сферы общества. Развитые страны различаются по политическим институтам, моделям хозяйствования и управления, но они демонстрируют общие подходы к роли государства в обществе. Государство повсюду осуществляет регулирование и факторов производства, и рынков, стоит на страже национальных интересов.

Сегодня в российском обществе также идут споры между крайне либеральным направлением в экономической теории и так называемыми «реалистами». Первые по инерции обвиняют государство в приверженности принципам социализма и поэтому в теории и на практике стремятся снизить долю ВВП, перераспределяемую через бюджет расширенного правительства. Они настаивают на сокращении в государственном управлении программ развития социально-экономической сферы, финансируемых из бюджетов всех уровней. Их принцип – «расчистка бюджета от непроцентных расходов».

Представители другого направления исходят из того обстоятельства, что рынок в России не стал самовоспроизводящейся системой, а вектор развития указывает путь к смешанной, рыночно-государственной экономике. Поэтому они призывают к более активной роли государства в реализации экономической и социальной политики.

Между тем существует и общность взглядов на пути реформирования государственного управления. Многие исследователи сходятся в признании решающим среди них изменение, прежде всего, самой системы управленческих отношений, предполагающей жесткое разделение на субъект и объект управления. Необходимо преодолеть подход к субъекту управления, т. е. к государству, как функциональной подсистеме, «отвечающей» за сохранение социального порядка, целостность общества. Крайним выражением такого подхода является построение системы управления как тотальной административной системы, принципы которой изложены в теории бюрократии М. Вебера.

Таким образом, сегодня понимание механизмов управленческого воздействия претерпевает эволюцию, что отражается на концептуальном переосмыслении основ государственного управления. В этом отношении интересен опыт теоретического анализа, осуществленный известными специалистами по управлению Д. Осборном и Т. Геблером в книге «Обновление управления», ставшей всеамериканским бестселлером и настольным пособием для многих чиновников и менеджеров аппарата государственного и муниципального управления страны.

Исходной позицией авторов выступает идея о том, что цивилизованное общество не может эффективно функционировать без эффективного государства и что не люди в государственных организациях составляют проблему, а системы, в которых они действуют. Главная их идея: дебюрократизация органов государственного управления и местного самоуправления и превращение их в «предпринимательские» институты. Они обосновывают принципы обновления современных систем государственного управления:

• внедрение конкурентных начал в производство и оказание услуг;

• расширение прав граждан посредством передачи им контроля за деятельностью правительственных учреждений;

• переход к оценке работы государственных органов по результатам (а не по затратам, как это принято в бюджетной практике);

• превращение клиентов в свободных потребителей, имеющих право выбора производителей услуг;

• децентрализация управления, сдвиг властных полномочий на нижние уровни организации;

• приоритет рыночных механизмов перед бюрократическими и пр.

Нельзя не согласиться с этими авторами в том, что укрепление государственности, возрастание ее эффективности связано с упрочением социальной связи общества и государства, развитием социального партнерства. Как показывает мировой опыт, в деятельности цивилизованных государств происходит существенная перегруппировка функций, выдвижение новых приоритетов в государственной работе. Главный субъект управления делегирует многие распорядительно-организационные, регулятивные, нормотворческие, финансово-экономические функции разным субъектам управления, мотивируя реальное становление гражданского общества, что позволяет сбалансировать разные интересы как отдельных людей, так и больших социальных групп, наций и народностей, религиозных конфессий и т. п.

Важнейшей проблемой российской государственности является формирование новой генерации государственных служащих.

12.2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Государственная служба представляет собой сложный, комплексный и многогранный социально-правовой институт, имеющий правовые, экономические, социальные и организационные основы и устои. Это – неотъемлемая, органическая часть, один из фундаментальных элементов российской государственности.

Государственная служба в РФ – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Таким образом, в определении понятия государственной службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность, под которой понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных навыков и знаний. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Государственная служба – это, прежде всего, служение государству, т. е. выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях. Законы РФ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (1995), «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2007) рассматривают государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют «аппарат», корпус руководителей, специалистов государственных органов. Иначе говоря, это деятельность аппарата государственного управления, или административная власть. Такое определение государственной службы позволяет разграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также разграничить государственную службу и другие виды служб. Однако в некоторых странах государственную службу трактуют более широко. Так, в Федеративной Республике Германии законодательство различает два вида государственной службы: чиновники государственных органов, деятельность которых регулируется в особом порядке и наемные работники, заключающие договор о службе (прежде всего, работники государственных секторов).

Структурообразующим элементом органов государственной власти является государственная должность, которая образуется во всех ветвях государственной власти. Эта организационно-правовая категория является важнейшей формой специализации государственного служащего и присуща только ему. В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Согласно Законам «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (1995), «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2007) государственной должностью является только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за использование этих обязанностей.

Следовательно, государственная служба – это, во-первых, профессиональная деятельность, которая требует от государственных служащих определенной подготовки, получения соответствующего специального образования (высшего или среднего). Во-вторых, эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации. Подчеркнем, что профессиональная деятельность государственных служащих преимущественно связана не с прямым исполнением полномочий государственных органов (это функция политических руководителей, находящихся на государственных должностях), а лишь с обеспечением такого исполнения соответствующих полномочий.

Законом РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003) предусмотрен административный раздел государственной службы на три «специализированные» службы: 1) «государственную гражданскую службу», 2) «военную службу», 3) «правоохранительную службу». Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба – это совокупность всех видов государственной службы федерального уровня; она состоит из Администрации Президента РФ, аппарата Правительства, аппаратов палат Федерального собрания, аппаратов Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ, аппаратов федеральных органов государственной власти.

Государственная гражданская служба субъектов Федерации состоит из всех видов государственной службы регионального уровня. Ее классификация основывается на трех критериях: по территориально-национальному признаку; по уровню государственной власти; по ветвям государственной власти.

Государственная служба дифференцирована по характеру должностей, предполагающих деление государственных служащих на категории и группы. По категориям все государственные служащие делятся на руководителей, помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов. По группам государственные служащие всех категорий дифференцируются на высших, главных, ведущих, старших, младших.

Государственная служба строится и функционирует на определенных принципах, отражающих характер этого института. В зависимости от сущности и содержания деятельности, которую отражают эти принципы, они могут быть основополагающими (исходными), организационными или принципами профессионального характера.

В Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» определены 12 принципов госслужбы:

• верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

• приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязанность госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

• единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ;

• разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

• равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

• обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;

• единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;

• профессионализм и компетентность государственных служащих;

• гласность в осуществлении госслужбы;

• ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение, либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

• внепартийность госслужбы; отделение религиозных объединений от государства;

• стабильность кадров госслужащих в государственных органах.

Управленческая деятельность государственных служащих в силу специфики объективных социально-правовых характеристик – их статуса – представляет собой сложную систему отношений, которая включает в себя триединство взаимодействий:

• с государством по поводу исполнения государственными служащими делегированных им полномочий;

• с гражданами в вопросах защиты их прав и законных интересов и опосредования их отношений с государством;

• внутри самой социально-профессиональной группы государственных служащих в интересах согласования усилий для достижения целей государства, создания здорового морально-психологического климата на рабочем месте и условий для самореализации каждого из них.

Государственная служба предназначена, прежде всего, для государственного управления, поэтому в рамках государственной службы как профессиональной деятельности государственное управление представлено в качестве ее основной функции. Государственная служба организует прогнозирование процессов, сбор информации, подготовку проектов решений, их разъяснение, координацию действий, контроль. Важной функцией государственной службы как профессиональной деятельности является организация работников аппарата на выполнение управленческих задач. В рамках этой функции особое значение имеет специализация должностей, отбор кадров, распределение обязанностей между служащими, а также их учеба и др. Самостоятельной функцией является обеспечение ответственности, исполнительной дисциплины и эффективности государственной службы.