Бюджетная система Российской Федерации

Рисунок 1.1 - Роль бюджета в перераспределении валового национального продукта

 

 

 

Чтобы составить наиболее полное представление о современной бюджетной системе России необходимо рассмотреть исторические аспекты ее формирования.

 

 

 

 

1.2. Исторические аспекты формирования бюджетной системы России

 

Корни современной бюджетной  системы России следует искать в  истории СССР. Бюджетная система  СССР просуществовала более шестидесяти лет. За это время она прошла несколько этапов развития. После установления Советской власти в России первые полугодовые и годовые бюджеты составлялись как единые. Такая централизация бюджетной системы была вызвана крайне тяжелой экономической и политической ситуацией в стране. Порядок составления единого бюджета сохранился и после объединения советских республик.

Образование в 1922 г. Союза  Советских Социалистических Республик  послужило основанием для создания новой бюджетной системы государства. В нее вошла широко разветвленная сеть бюджетов местных Советов, которая была наделена собственными источниками доходов, получала надбавки, дотации на покрытие разницы в доходах и расходах, а также субвенции при долевом участии собственных средств. Организация различных видов бюджетов и порядок их составления регулировались законодательными актами государства.

Бюджетное устройство, состоящее  из союзного бюджета, финансирующего общегосударственные  потребности, бюджетов союзных республик и местных бюджетов, зафиксированное в первой Конституции СССР 1924 г., было коренным образом изменено только в 1991 г. Особое значение в тот период имели взаимоотношения между союзным бюджетом и бюджетами союзных республик. Не все союзные республики располагали достаточными для сбалансирования их бюджетов источниками доходов, поэтому бюджетное законодательство было пересмотрено в целях устойчивого закрепления за союзными республиками доходных источников, достаточных для того, чтобы обеспечить необходимыми средствами все расходы бюджетов союзных республик.

Основными доходными источниками  государственного бюджета того периода  были поступления от общественного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и покупку займов. По итогам выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР 74,9 % всех доходов единого финансового плана составили средства общественного хозяйства, привлеченные средства населения – 17,9 % и прочие доходы – 7,2 %⁸.

Понятие «единый финансовый план», в отличие от государственного бюджета, охватывало все денежные накопления общественного хозяйства:  прибыль, налог с оборота, начисления на заработную плату, амортизация, привлеченные средства населения (налоги, займы, паи, вклады в сберкассы и т.д.) и все расходы: на капитальные вложения, на прирост оборотных средств в производстве и обращении, на культуру и управление.

Основными статьями расходов бюджета были расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Эта тенденция в развитии расходов бюджета сохранилась и в дальнейшем. Остальная часть ресурсов частично перераспределена через кредитную систему, но в основной массе непосредственно распределялась между отдельными отраслями народного хозяйства.

Крупным мероприятием в перестройке  финансовой работы была налоговая реформа 1930 г., которая привела к изменению системы платежей предприятий в бюджет и введению двухканальной системы изъятия: отчислений от прибыли и налога с оборота, в котором было объединено множество налогов и сборов. Платежи, объединенные в налог с оборота, давали бюджету к 1930 г. 61,6 % всех доходов, в том числе акцизы – 29,0 % и промысловый налог – 21,5 %⁹.

Одновременно с налоговой  проводились кредитная реформа  и перестройка управления промышленностью, которые сопровождались максимальной концентрацией прибыли в бюджете.

В 1932 г. общие нормы распределения  прибыли были устранены: вся плановая прибыль могла быть изъята в бюджет, за предприятием закреплялась лишь часть сверхплановой прибыли. Материальное поощрение работников стало возможным за счет экономии расходов и не могло превышать 1 % фонда заработной платы, прибыль в основной своей массе перестала быть источником материального стимулирования социального и технического развития предприятия.

В годы третьей пятилетки  в действующую систему взимания налога с оборота был внесен ряд  упрощений и изменений. Было сокращено количество ставок налога с оборота, отменены бюджетные наценки и бюджетные разницы по некоторым промышленным товарам, но, несмотря на это, поступления от налога с оборота на долгие годы стали основным доходным источником государственного бюджета.

Формирование бюджетной  системы СССР завершилось в 1938 г., когда местные бюджеты и бюджет социального страхования были официально включены в состав единого государственного бюджета. Расширение функций местных советов и их бюджетных прав сопровождалось неуклонным ростом расходов.

Основная доля расходной  части государственного бюджета  направлялась на финансирование народного  хозяйства, главным образом на капитальные вложения в новые основные фонды, финансовую помощь колхозам, социально-культурные мероприятия, оборону. Правительство последовательно проводило политику централизованного управления и планирования народного хозяйства, что отрицательно сказалось на формировании хозяйственного механизма и развитии товарно-денежных отношений. Некоторые негативные черты финансовой системы, сложившейся в 1930-х гг., сохранились до начала 1990-х гг., мешая развитию самостоятельности и инициативы предприятий.

В годы Великой Отечественной  войны в финансовой системе принципиальных изменений не произошло. Отдельные изменения были внесены в финансовую политику, что было неизбежно, так как перед финансовой системой СССР стояли задачи:

• максимальной мобилизации финансовых ресурсов страны для полного и бесперебойного финансирования потребностей фронта в вооружении, боеприпасах, снаряжении, продовольствии, денежном довольствии личного состава;
• обеспечения бесперебойного финансирования нужд тыла, связанных с расширением производства военной продукции;
• одновременного обеспечения потребностей социально-культурного характера;
• осуществления строгого, жесткого контроля за производством, распределением и использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов.

Решение этих задач вызвало  усиление централизации финансовых ресурсов государства, через финансово-кредитную систему производилось перераспределение национального дохода в пользу военных расходов. На нужды войны были мобилизованы свободные финансовые ресурсы промышленности, торговли, банков, долгосрочных вложений.

По мере восстановления и  развития производства доходы бюджета  от народного хозяйства стали  постепенно возрастать, и в 1945 г. поступления от налога с оборота и отчислений от прибыли составили почти половину всех доходов государственного бюджета. Во время войны были введены новые налоги, пересмотрены и изменены существующие. С первых дней войны был создан Фонд обороны страны, в котором концентрировались добровольные денежные и материальные взносы населения для нужд фронта. Существенным доходным источником государственного бюджета были поступления от государственных займов и денежно-вещевых лотерей.

В послевоенные годы государственный  бюджет был подчинен решению важнейшей  задачи – ликвидации последствий войны и восстановлению разрушенного хозяйства страны. Наибольшая доля государственных расходов направлялась на капитальные вложения в промышленность и жилищный фонд и на увеличение оборотных средств предприятий. Кроме того, средства направлялись на дальнейшее укрепление оборонной мощи страны, на увеличение государственных резервов и запасов, на социально-культурные мероприятия.

Рост поступлений в  бюджет в виде налога с оборота  и отчислений от прибыли восстановленных  промышленных предприятий позволил несколько снизить поступления от налогов с населения. С 1 января 1946 г. был отменен военный налог, с сентября того же года повышен необлагаемый минимум для рабочих и служащих. В последующие годы были внесены существенные изменения в сельскохозяйственный и подоходный налоги.

Расширялись бюджетные права  союзных республик. С 1955 г. доходы и  расходы республик в законе о  Государственном бюджете СССР стали предусматриваться только в общих объемах. Распределение их между республиканским и местным бюджетами осуществлялось самой республикой. Союзным республикам было предоставлено право распоряжаться дополнительно выявленными и полученными в течение года доходами для финансирования потребностей сверх общих ассигнований.

Уделялось особое внимание и совершенствованию экономических  методов управления народным хозяйством.

Наиболее значимая попытка  усовершенствовать хозяйственный  механизм была предпринята во второй половине 1960-х гг.

Хозяйственная реформа 1965 г. была направлена на усиление стимулирующего воздействия прибыли на развитие производства, для чего вводился новый порядок распределения прибыли, который предусматривал организацию новой системы экономического стимулирования. На каждом предприятии за счет прибыли образовывались три фонда: фонд материального поощрения, фонд социально-культурных мероприятий и жилищного строительства, фонд развития производства. Прибыль должна была стать основным источником финансирования капитальных вложений и прироста оборотных средств, других плановых затрат. Предусматривалась существенная перестройка системы взаимоотношений предприятия с бюджетом по отчислениям от прибыли путем введения новых видов платежей: платы за производственные фонды, фиксированных платежей, а также взносов свободного остатка прибыли в бюджет.

Вместе с преобразованием  системы мобилизации доходов  в бюджет изменялся подход к предоставлению бюджетных ассигнований с учетом наличия собственных средств. На передовых предприятиях наблюдались невиданные темпы роста объемов производства, но ресурсы предприятий постепенно истощались, интенсивное их использование не подкреплялось накоплением. Результатом этого стало крайне тяжелое положение таких предприятий. Стимулирование деятельности предприятий по их развитию путем реализации финансовых ресурсов через фонд развития производства натолкнулось на дефицит материальных ресурсов. Преобладал административный путь решения данной проблемы, и в итоге даже ограниченные права предприятий были изъяты.

Проведение реформы предусматривало  два этапа, однако предпринятые государством попытки совершенствования финансовых отношений в целом не были доведены до конца и не дали ожидаемых результатов. Это произошло потому, что реформирование хозяйственных отношений не поднялось выше первичного звена, не затронуло основ сложившейся системы управления и взаимосвязей предприятий и государства в процессе воспроизводства. Не были созданы стабильные экономические отношения в хозяйстве и в рамках пятилетнего плана. Вся система показателей, нормативов, стимулов, фондов базировалась на показателях годового плана, что подрывало хозрасчетные интересы коллектива. Несмотря на то, что реформа 1965 г. предусматривала широкую реализацию всей совокупности товарно-стоимостных форм, на практике сфера использования товарных отношений была сведена к минимуму. Первый этап реформы затянулся, последовательность ее осуществления в определенных временных границах намеченных преобразований была нарушена. Длительное сосуществование старых и новых форм и методов хозяйствования отрицательно сказалось на первоначальном плане проведения реформы. Ко второму этапу ее проведения так и не перешли.

На развитии Государственного бюджета СССР в 70-е годы отразилось нараставшее общее расстройство финансового хозяйства страны. Материальные затраты в народном хозяйстве росли быстрее, чем национальный доход. Заметно снизились темпы роста промышленности и сельского хозяйства, одновременно существенно возросли объемы незавершенного строительства. Все это свидетельствовало о том, что большая часть средств производства шла на «самовоспроизводство», а не на достижение конечных результатов. Доля государственного бюджета в финансовых ресурсах страны заметно снизилась.

Главной причиной такого положения  было изменение состава финансовых ресурсов. В них несколько снизилась  доля средств, частично или полностью поступающих в бюджет (прибыль, налог с оборота, отчисления на социальное страхование), возрос удельный вес ресурсов, не связанных прямо с бюджетом (прежде всего амортизация). Рост доли амортизационных отчислений в составе финансовых ресурсов объяснялся не только быстрым ростом основных фондов народного хозяйства, их переоценкой, изменением норм амортизационных отчислений, но и негативными факторами – уменьшением фондоотдачи и снижением уровня рентабельности в народном хозяйстве.

Для того чтобы изменить сложившееся в экономике страны положение, в конце 1970-х гг. была разработана экономическая модель отраслевого хозрасчета и самоокупаемости. В соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» вводился нормативный метод распределения прибыли.

Министерствам на основе утвержденных в пятилетнем финансовом плане показателей  устанавливались стабильные, дифференцированные по годам нормативы отчислений от балансовой прибыли, поступающие в их распоряжение. При этом нормативы определялись с таким расчетом, чтобы обеспечить финансирование капитальных вложений, погашение банковских кредитов и уплату процентов за них, прирост оборотных средств, образование единого фонда развития науки и техники и фондов экономического стимулирования, а также других затрат по развитию отрасли.

Постановлением вносились  изменения и в финансовое планирование. Было, в частности, установлено, что  сводный финансовый баланс государства должен составляться на пять лет с распределением доходов и расходов по годам, обеспечивать финансовыми ресурсами все мероприятия, установленные в государственных планах, а также образование финансовых резервов.

Соотношение союзного бюджета  и бюджетов союзных республик  стабилизировалось, хотя в отдельные  годы были отклонения. Дальнейшее развитие различных звеньев бюджетной системы зависело от принципов разграничения доходов и расходов между видами бюджетов. Закон от 25 июня 1980 г. «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» предусматривал передачу в бюджеты краев, областей, автономных областей и автономных округов части прибыли предприятий и хозяйственных организаций республиканского подчинения, расположенных на территории краевых, областных, окружных Советов. Размеры указанных отчислений определялись законодательством союзных республик.