Бюджетная система Российской Федерации

С этой целью следует:

• более четко разграничить бюджетные полномочия между различными уровнями власти;
• фиксировать в федеральных и региональных законодательных актах согласованные пропорции в совместных налогах;
• создать более эффективный механизм корректировки диспропорций в формировании территориальных бюджетов;
• создать механизм межбюджетных отношений, основанный на принципах прозрачности, гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех территорий;
• внедрить в практику формирования территориальных бюджетов нормативно-расчетные методы, основанные на разработке исполнительными органами власти и утверждении представительными органами власти минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации  является пересмотр сложившихся  отношений между бюджетами различных  уровней. Будучи федеральным государством, с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна  проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений  органов власти и управления различных  уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих  основных принципах:

1. Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);
2. Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;
3. Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
4. Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
5. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Таким образом, бюджетный  федерализм есть одно из сложнейших направлений  экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к  становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных  уровней. Тем не менее, основы к их формированию уже заложены и в  развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.

3.2. Проблемы бюджетного выравнивания и пути их решения

Одной из центральных проблем  бюджетного федерализма является бюджетное  выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти  понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса  между объемом обязательств каждого  уровня власти по расходам с потенциалом  его доходных ресурсов (налоговых  поступлений). На вышестоящий уровень  накладываются обязательства: в  случае, если потенциальные возможности  по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для  финансирования возложенных на него функций, центральное правительство  обязано предоставить этому региональному  или местному органу власти недостающие  бюджетные ресурсы. Центральное  правительство, обладая гораздо  большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы.

Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между  федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных  услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба направления  бюджетного выравнивания сопряжены  с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной  другой стране мира, поскольку решение  задачи обеспечения каждому гарантированных  государством услуг связано с  большими различиями в экономическом  положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и  большой дифференциацией бюджетных  возможностей региональных и местных  органов власти. Существенное воздействие  на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность  работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы  породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими  должны непременно учитываться при  организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и  дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального  бюджетного регулирования также  сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые  в определенной мере стимулируют  субъекты Федерации к повышению  дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения  средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес  так называемых “нуждающихся” регионов, вторая - в адрес “особо нуждающихся”. “Нуждающимся” считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, “особо нуждающимся” - регион, бюджетные расходы  которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически  покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что  стремление федерального Правительства  снизить дефицит бюджета наталкивается  на экономически обусловленное противостояние регионов.

Таким образом, очевиден тот  факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма  способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже  разработан новый проект методики распределения  ФФПР, более полно учитывающий  как природно-географические, так  и социально-экономические особенности  регионов.

Бюджетная политика в сфере  межбюджетных отношений в 2011-2013 годах  будет сосредоточена на решении  следующих задач¹⁴:

- корректировка механизмов  оказания финансовой помощи субъектам  Российской Федерации в целях  повышения ее эффективности; 

- формирование устойчивой  собственной доходной базы региональных  и местных бюджетов, создание  стимулов по ее наращиванию;

- совершенствование системы  разграничения расходных обязательств  между органами государственной  власти и органами местного  самоуправления.

В 2011 году объемы предоставляемых  межбюджетных трансфертов будут  увеличены по сравнению с уровнем 2010 года на 2,2% .

Дотации бюджетам субъектов  Российской Федерации составят в 2011 году 521,0 млрд. рублей, что на 3,9% превышает  уровень 2010 года. Прирост обеспечен  за счет увеличения дотаций на поддержку  мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, которые в 2011 году запланированы  в объеме 114,3 млрд. рублей с приростом  на 19,3 млрд. рублей или 20,3% к уровню 2010 года. Указанные дотации предусмотрены  с целью обеспечения текущей  сбалансированности региональных бюджетов при возникновении экстренных ситуаций с их исполнением, в том числе  для частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов  от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья  в сумме 31,2 млрд. рублей, дотация  бюджету Чеченской Республики в  сумме 19,9 млрд. рублей, ассигнования на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике в сумме 2,9 млрд. рублей. Кроме того, предусматривается  нераспределенный резерв указанных  дотаций, средства которого могут быть направлены на поддержку регионов, оказавшихся в объективно сложной  ситуации с исполнением бюджета.

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на предоставление дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации  в 2011 году планируются на уровне 2010 года - 397,0 млрд. рублей, что соответствует  положениям статьи 131 Бюджетного кодекса  Российской Федерации, согласно которой объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.

С 2012 года при предоставлении финансовой помощи регионам предполагается в большей степени сместить акцент на дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности, увеличив их объем, в  том числе за счет отказа от предоставления субсидий текущего характера, прежде всего  на софинансирование таких полномочий субъектов Российской Федерации, как  выплата заработной платы некоторым  категориям работников бюджетных учреждений и социальных пособий отдельным  категориям граждан. Такой подход в  большей степени отвечает требованиям  выравнивания возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан  и исключает ситуацию, когда финансово  самодостаточные регионы получают из федерального бюджета финансовую помощь на осуществление собственных  полномочий.

Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации являются инструментом решения  общегосударственных задач на региональном уровне и способствуют повышению  эффективности использования бюджетных  ресурсов. Однако, учитывая ограниченные возможности федерального бюджета, предусматривается сокращение перечня  и объемов финансовой помощи, предоставляемой  в данной форме, тем более что  их количество является чрезмерным – 69 видов в 2010 году.

В первую очередь отмене подлежат субсидии, имеющие незначительный объем – менее 1 млрд. рублей, суммы  которых несущественны для отдельно взятых регионов – получателей, а  расходы на их администрирование  сопоставимы с выгодой от их использования. Помимо этого, необходим тщательный анализ всей совокупности предоставляемых  субсидий и определение перечня  тех из них, которые не оказывают  существенного влияния на качество оказываемых бюджетных услуг в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Более эффективной, имеющей  стимулирующую роль, в ряде случаев  может быть замена некоторых видов  субсидий на гранты для субъектов  Российской Федерации, предоставляемых  в качестве поощрения за выполнение возложенных на них полномочий. Помимо работы по совершенствованию механизмов софинансирования текущих расходов, необходимо провести инвентаризацию и  анализ всех действующих в рамках системы межбюджетных отношений  инструментов инвестиционной поддержки  субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований, определить наиболее эффективные формы такой  поддержки и разработать предложения  по исключению возможного дублирования инвестиционной поддержки, предоставляемой  по различным каналам. В частности, целесообразно проведение анализа  эффективности реализации региональных инвестиционных проектов, осуществляемых с привлечением средств Инвестиционного  фонда Российской Федерации.

Консолидация ряда отраслевых субсидий позволит возложить большую  ответственность за эффективное  их использование на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Необходим также в целом  тщательный анализ эффективности и  целесообразности предоставления всех субвенций из федерального бюджета.

Субвенции бюджетам субъектов  Российской Федерации в 2011 году составят 244,5 млрд. рублей, что на 4,9%  превышает  уровень 2010 года, что связано, прежде всего, с индексацией социальных выплат.

Действующая система разграничения  полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и  муниципальными образованиями требует  дальнейшего совершенствования  в целях повышения эффективности  осуществления соответствующих  полномочий.

Иные межбюджетные трансферты в 2011 году предусмотрены в объеме 46,8 млрд. рублей, или 82,8% к уровню 2010 года. Сокращение обусловлено преимущественно уменьшением на 71,8% трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков.

В целях укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов планируются изменения законодательства Российской Федерации о налогах  и сборах, которые будут направлены на совершенствование порядка взимания федеральных, региональных и местных  налогов, зачисляемых в консолидированные  бюджеты субъектов Российской Федерации, а также отмене установленных  федеральным законодательством  льгот и изъятий из объектов налогообложения  по региональным и местным налогам. Предполагаемые изменения налогового законодательства в этом направлении  приведут к увеличению поступлений  доходов от налога на имущество организаций  и земельного налога в консолидированные  бюджеты субъектов Российской Федерации, которые, по оценке Министерства финансов Российской Федерации, составят к 2013 году 122,5 и 1,3 млрд. рублей соответственно.

Нуждаются в реформировании предусмотренные в настоящее  время специальные налоговые  режимы (упрощенная система налогообложения  на основе патента и система налогообложения  в виде единого налога на вмененный  доход для отдельных видов  деятельности). Предполагается уточнить перечень видов предпринимательской  деятельности, в отношении которых  возможно применение патентной системы, усовершенствовать порядок определения  размера потенциального к получению  индивидуальным предпринимателем годового дохода, используемого для определения  стоимости патента. Сфера применения с 1 января 2011 года системы налогообложения  в виде единого налога на вмененный  доход для отдельных видов  деятельности будет  поэтапно сокращаться, в том числе в целях избежания  конкуренции с упрощенной системой налогообложения на основе патента.